寇宗来 | 从共识出发：“特惠”视角下产业政策的关键问题

近期，国内学界就产业政策展开了激烈的辩论。尤其受人关注的是所谓的“林张之争”。，尽管绝大多数产业政策在实践中是失败的，但跨国比较却表明，尚未见国家不使用产业政策而取得产业发展的成功案例。张维迎则对产业政策进行了尖锐的批评。在他看来，“产业政策就是穿着马甲的计划经济”，如果没有产业政策的干扰，中国经济会发展得更好，所以应该“废除一切形式的产业政策”。

之所以会出现这种大相径庭的认识，除了争论各方的基本哲学理念不同以外，一个很重要的原因就是，迄今为止学界仍然没有对产业政策的概念和范围形成共识。一旦不同人在谈到产业政策时所指对象实际不同，相关争论就成了没有共同基础的“各说各话”，由此可能产生两种形式的认知差异。一方面，产业政策的支持者认为，批评者将本不是产业政策的过错算作产业政策的过错；另一方面，产业政策的批评者则认为，支持者将本不是产业政策的功劳算成是产业政策的功劳。

关于产业政策，本文采用一种相对“现实主义”的态度。既然产业政策在中国无所不在，而人们对产业政策的作用乃至存废又有巨大争议，笼统地肯定或者否定产业政策都没有什么真正的意义。现阶段最为迫切也最有价值的工作，是对产业政策作出科学细致的分类，考察各种产业政策是如何影响产业发展的，进而讨论如何才能提高产业政策的成功率，或者在何种情况下何种形式的产业政策才更有可能对产业发展起到促进作用而非抑制作用。

产业政策并非政府干预产业发展的唯一选择，现实中产业政策也是与其他政策共同发挥作用的。产业发展必然有其空间载体，故两类政策，即产业政策和区域政策对产业发展具有极其重要的影响。为了厘清概念和进行政策比较，笔者提供了一个基于“特惠”视角的分析框架，其中产业政策是针对特定产业、产品和企业维度的优惠政策，而区域政策则是针对特定地区的优惠政策，并从决策难度和可考核性等角度对两类政策的制定和实施加以深入分析。

“特惠”对应于所谓的非平衡发展战略，其核心是政府按照某些标准对产业主体进行区分并进行差异化对待，即对符合条件的、优先发展的产业主体提供优惠政策，目的就是在有限的资源约束下，通过“集中力量办大事”而实现快速的产业赶超。

产业必然有其空间载体，故有两类政策对产业发展具有至关重要的影响，即产业政策和区域政策。据此分析框架，产业政策是政府按照某些标准遴选出某些优先发展的产业并对其提供的特惠政策，而区域政策则是政府按照某些标准遴选出某些优先发展的地区并对其提供特惠的政策。

产业政策之所以容易引起歧义，一个重要原因是产业本身并没有明确统一的界限。这里主要牵涉到产品、产业和企业之间的复杂对应关系。在现行统计口径下，产业是按照产品代码来进行分类的，但问题是单个企业可以生产不同产业代码的产品，或者多个企业可以生产相同产业代码的产品；随着时间推移或环境变化，有些企业还会改变其生产的产品种类，或者不断研究开发出新的产品。由此，每个产业通常都包含了多个企业，许多企业又同时牵涉到多个产业，而且这种交叉对应关系也是动态演化的。以发改委历次颁布实施的《产业指导目录》为例，其中产业政策分为鼓励类、限制类和淘汰类三种，有些明确针对某些四位码产品，其他一些则对应于那些应用界限模糊不清的生产技术。

既然产业本身的界限是模糊的，产业政策的界限也必然是模糊不清的。鉴于此，本文将任何针对于特定产品、产业和企业的优惠政策统称为“产业政策”。此定义强调了选择性，排除了没有明确目标指向的公共政策，也避免将产业政策与政府作用完全等同起来，否则就会陷入反对产业政策等于认同无政府主义的困境。

相比而言，区域范围界定比较清楚，区域政策的定义也没有什么争议。比如说，改革开放初期，，让深圳、珠海、汕头和厦门享有其他地区所没有的各种优惠政策。之后，国家又挑选了大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、广州、湛江和北海14个城市作为沿海开放城市，让它们在对外贸易等方面比其他城市享有更多的自主权。再之后，诸如西部大开发、东北老工业基地振兴计划、上海浦东新区、天津滨海新区都可以视为区域政策的典型例子。

产业政策与区域政策并不排斥，两者可以有相同的产业主体。典型的例子就是自由贸易试验区。一方面，这些政策只对上海、天津、福建、广东等地的特定区域开放，故应该被视为区域政策；但另一方面，这些政策也对试验区内部的产业作出了限定，因而也属于产业政策。

我们对产业政策和区域政策的定义，有助于厘清一些认识误区，特别值得讨论的是“产业开发区”。尽管许多人将其视为产业政策的成功典范，但实际上它是否属于产业政策，需视情况而定。如果政府所设立的产业开发区只对某些特定企业或者产业开放，其的确是产业政策；但如果政府设立产业开发区时，只是笼统地规定要对园区内企业提供某些优惠措施却没有规定哪些企业可以进入园区，其在本质上是一种区域政策。同样地，尽管基础设施建设对产业发展有重大影响，但也不能笼统地将其归结为产业政策。如果某些基础设施是政府为吸引特定企业而做的配套措施，它们应该归类为产业政策。比如，郑州市政府为吸引富士康到当地投资，不但向其提供了15亿美元资助，帮助建设工厂和员工宿舍，还为其专门修建公路和发电厂。尽管修建公路和电厂看起来像是公共品投资，但因为其主要是为特定企业服务的，故更应该被视为产业政策。但在通常情况下，城市为改善市内交通而做的地铁、高架投资，更应归入公共政策的范畴。

按照新古典增长理论，发展中国家因为享有后发优势而具有更高的经济增长率，进而最终会与发达国家实现经济收敛。但历史经验和现实情况表明，除了少数东亚国家实现了经济赶超以外，绝大多数发展中国家要么没有实现经济起飞，要么最终掉入了中等收入陷阱，与发达国家的收入差距并未缩小，反而越来越大。这表明，发展中国家必然面临着某些产业发展难题。东亚经济体的成功实践就在于，以产业政策和区域政策为代表的特惠政策常常被用作促进产业发展、实现持续经济增长的重要手段。

既有文献主要从市场失灵的角度，论证政府干预的合理性。这种论证的隐含假设是，“无形之手”是存在的，只不过难以发挥最佳作用。通常情况下此假设是合理的，但对于产业化初期的发展中国家而言，真正的问题可能不是无形之手不能有效发挥作用，而是根本就不存在无形之手发挥作用的产业主体。的确，对那些落后的农业国而言，产业化初期几乎是“什么都缺”，缺乏物质资本，缺乏人力资本，缺乏基础设施，缺乏有竞争力的企业，也缺乏支持产业发展的政府治理能力。在这种情况下，完全依靠“自发市场”来实现产业化，若非不可能，至少也是极其缓慢的。面对“什么都缺”的窘境，许多发展中国家都采取了“非平衡发展战略”，即将有限的资源集中到某些特定的产业或地区，以求获得快速产业化；日韩、中国等东亚经济体的成功实践也表明，产业政策或特区政策的确可以构成快速产业化的强力推手。

在产业化初期，“政府主导”与“自发市场”相比有诸多优势。首先，政府具有征税的强制力量，有更强的信用从其他国家或世界银行等国际机构获得贷款，因而更容易筹措产业化必需的稀缺资本，也更有能力抵御相关的各种风险。其次，政府具有更强的产业配套能力。作为产业化主体，企业中业绩好坏不但依赖于自身努力，还依赖于诸如基础设施等外部环境。政府可以通过“关税”等手段，对某些“幼稚产业”进行贸易保护，让它们至少在一定时间内免遭发达国家企业的竞争威胁，进而更加从容地积累产业能力。

产业政策的反对者认为，为促进产业发展，政府要保护私有产权，官员要做到廉洁自律，然后让市场自由发展。这个建议看起来合理，实际上却没有太多的可操作性。最主要的原因是，经济制度与经济发展水平互为因果，并不存在脱离经济发展水平的“良好”制度。若将建立类似于发达国家的“先进”制度作为经济发展的前提，本质上就陷入了循环论证：正是因为没有经济发展，才没有良好的经济制度！产业发展的第一步就是要打破这个低水平循环陷阱。

在许多发展中国家，官员腐败、政府治理能力低下，产业化因此陷入了“反公共地悲剧（The tragedy of the anticommons）”而难以实现。反公共地悲剧是美国学者Heller在研究苏联经济时提出的一个概念，刻画的是因为太多人拥有排斥权而导致社会资源被低效使用的情形。设想人们创办企业必须从各主管部门申请各种许可证，此时每个官员的排斥权体现在，缺乏任何一个许可证企业都无法经营。通常，官员们“非合作地”决定索贿额度，而由于“多重加价（multi-marginalization）”，这会导致总体索贿额度太高，进而导致企业产量太低，甚至让创办企业无利可图。相对于非合作索贿，各官员组成“卡特尔”向企业一次性索贿，将是一个帕累托改进。这样做由于内化了多重加价的外部性，不但可以提高官员们的整体索贿额，也会提高企业的产量和利润。

基于上述分析，产业政策的一个合理性就是“以毒攻毒”：如果新办企业是由政府或某个强势领导鼎力支持的，虽然它仍然需要支付贿金，却可以避免同时应付众多官员索贿的巨大困境。由此可见，评价产业政策的好坏，在很大程度上依赖于选取何种“比较基准”。在刚才的例子中，若与无索贿的理想状态相比，产业政策下的结果更差，因为此时仍然存在索贿。但若与众多官员非合作索贿相比，产业政策将是一个明显改进。

从产业链角度看，产业发展需要上下游企业之间的有机联动。上游企业的生产率越高，竞争越是充分，下游企业就越能获得物美价廉的中间品；反过来，下游企业的竞争力越强，市场需求就越大，其对上游企业的中间品需求和拉动作用也就越大。正是因为这种相互依存关系，产业发展通常都展示出很强的产业和空间集聚特性。然而，一旦某个企业的成功与否依赖于其他企业的决策，协调失败就有可能发生。比如说，上（下）游企业是否决定投资，依赖于下（上）游企业是否投资，尽管上下游同时投资效率更高，但任何一方都可能因为害怕对方不投资而被“搁浅”并选择不投资。

面对协调失败问题，产业政策和区域政策往往大有可为。在“大推动(big-push)”方案中，政府可以对上下游企业同时提供诸如补贴之类的各种优惠政策，通过补偿它们可能被“搁浅”的风险来协调其投资行为。实际上，如果产业发展只是面临协调问题，政府可能只需要对企业提供一个协调失败时进行补贴的“可置信承诺”就够了，最终并不一定真正需要支付可观的补贴成本。因为一旦上下游企业同时投资了，每个企业就能够在市场竞争中自我生存下来了。如果协调失败与上下游企业的选址有关，政府可以对某些地区提供优惠政策而将相关企业都吸引到该地区，进而大幅度降低交通费用并提高整个产业链的竞争力。

创新是产业长久发展的基础。但站在企业角度看，永远存在着创新与模仿之间的两难问题。创新可以获得先动优势，但面临着很大的失败风险；模仿者可能会丧失先机，却可以学习创新者的成功经验，也可以从创新者失败的前车之鉴中汲取经验并降低失败风险。由此可见，不管成功与否，创新者都会对模仿者产生一种正的信息外部性，故市场的创新激励通常是不足的。特惠政策的一个合理性就是，政府需要对“第一个吃螃蟹”的产业主体提供补偿。

改革开放初期，中国具有大量的剩余劳动力。根据比较优势理论，中国应该生产劳动密集型产品。在抽象的理论层面，这的确没有什么问题。但落实到企业家层面，最直接的问题就是到底要进入哪个产业，具体生产哪种产品。在进入某个产业或者生产某个产品之前，企业家对它们的了解是不充分的，他们必须冒险选择，这将是一个不断试错的过程。不断试错意味着，一旦失败了，其他企业不会模仿，并因此避免了试错成本，而一旦成功，其他企业将一哄而上进行模仿，激烈的市场竞争会使创新者所获利润无法补偿其试错成本。不解决这种信息外部性问题，企业家不断试错的积极性乃至产业发展的原动力就会消失。与专利保护类似，按照进入市场的先后次序，对先进入者进行选择性支持，让他们至少在一段时间内对模仿者享有一定的竞争优势将是有利于产业发展的。如果政府对某些地区提供诸如税收优惠等手段以鼓励当地的企业家进行创新，这将对应于区域政策；而如果政府对特定的企业提供优惠政策以鼓励其进行创新，这将对应于产业政策。

自熊彼特以来，人们日益认识到“企业家精神（Entrepreneurship）”在经济发展中的核心作用。通常人们提到企业家精神时，都对其充满褒扬之词，但Baumol的分析表明，企业家精神并不必然对社会是有好处的，它可以是生产性的、非生产性的，甚至是破坏性的。企业家精神也不是通常所谓的企业家所特有的。究其本质，社会中的任何个体，只要是愿意通过承担风险而获得超额回报，都可以认为是有企业家精神的。按此逻辑，笔者将通常所谓的企业家称为“经济企业家”，。两者的显著差异是，经济企业家掌控的主要是其私人资源，。

特惠政策对产业发展的影响，。、相互补充，，能够让经济企业家更加有效地从事生产性活动，这些政策是有利于产业发展的。反之，，只是简单地替代或者扭曲了经济企业家的市场决策，或者鼓励各种并不产生社会价值的寻租活动，这些政策将是阻碍产业发展的。

不妨考虑N地区（D1、D2…DN）—M产业（C1、C2…CM）的一般情形。如果没有政府干预，每个经济企业家都会根据自己所掌握的信息，决定在哪个产业以及哪个地区进行投资生产并自负盈亏。从事前角度看，由于经济企业家可以在各地区各产业之间自由选择，因而自由竞争的结果是，任何流动要素在各地区各产业的预期边际回报都必须是相等的。由于事前预期与事后实现（realization）之间总是存在差异，自由市场竞争下总是有一些投资被证明是失败的。那些决策与未来实现结果更加符合的经济企业家可以在竞争中存活、胜出和壮大起来，而那些决策不符合实际的经济企业家，则会遭受亏损，甚至被淘汰。

引入特惠政策视角之后，整个决策过程可以理解成一个两阶段的博弈：；然后，给定这些特惠政策，经济企业家再进行经营选择。产业政策或区域政策的含义将是，。与没有政府干预的基准情况相比，引入特惠政策提高了经济企业家将要素投在产业Ci或地区Dj上的边际回报率，进而会将更多的资源引入该产业或地区。

评估特惠政策是否促进了产业发展，关键要看它是否降低了基于事前预期的最优决策与基于事后实现的最优决策之间的差异。比如说，从事前角度看，投资于C1和C2的预期回报率是一样的，但根据事后实现来看，投资于C1的回报要远远高于C2。因此，，进而引导更多资源投资于C1，就是促进效率的；但反过来，，最终结果就是降低了资源配置效率。

许多政策分析都采取了仁慈政府（benevolent government）的假设，认为政府制定政策的目标是社会福利最大化，但实际上，，也是追求个人利益的，只不过他们的目标函数可能比经济企业家更加复杂，其中不仅包括经济利益，。：一是他们必须有足够的能力，二是他们必须具有正确的激励。

首先看激励问题。，首要的挑战是防止他们的道德风险，即借助特惠政策而损公肥私的行为。类似于企业中普遍采用的股权激励方案，，在于让他们的私人利益与公共利益相互一致。当特惠政策取得好的绩效时，他们应该获得奖励，而取得差的绩效时，他们将获得惩罚；奖励和惩罚的力度越大，他们采取“损公肥私”行为的可能性或积极性将越低。

这个奖惩规则貌似简单合理，但实际上却面临着严重的可实施性问题。本质性的难题是，一旦引入特惠政策，我们就无法得到没有特惠政策的“反事实（counter factual）”，因而也就无法真正知道特惠政策的效果是好是坏。权宜之计是，找到比较合理的替代性反事实。即针对某个特惠政策，找到特惠政策实施前足够相似的两个产业主体，然后以没有实施特惠政策的产业主体作为实施特惠政策的产业主体业绩考核的反事实。这样做的好处是，可以把一些趋势性的因素剔除掉，进而得到比较“干净”的政策效果。

一旦我们能够比较准确地评估特惠政策的绩效，。然后，，在动态上就可以逐渐解决政策制定中的能力约束问题。

基于上面的理论分析，我们认为，要正确分析产业政策和区域政策，，因为各种政策的制定、实施，以及考核都与此密切相关。，，也可以是地方政府层面的。下面分别对三种基本政策进行描述和分析。

，而每个地区内部却再无任何特惠政策。此类政策将产生两个层面的效果：一方面，这扭曲了要素在不同地区的边际回报，进而导致区域间的“虹吸效应”，即鼓励经济企业家将更多要素配置到享受优惠政策的地区。但另一方面，在任何一个区域内部，这不会扭曲要素在各个产业之间的相对回报，即不会改变经济企业家在各个产业之间的配置决策。

，区域政策的信息要求相对较低。因为在每个国家内部，不但地区数量，而且每个地区的资源禀赋都是相对稳定的，因而按照产业发展需求，就能比较容易确定应该对哪些地区提供优惠政策。

从政策评估角度看，如果区域政策主要是吸引了外国投资，则没有优惠政策的地区将是评估区域政策效果的良好的替代性反事实；而如果区域间虹吸效应很强，这样做将会高估特区政策的实施效果。进一步，由于区域政策并不扭曲要素在不同产业之间的配置比例，所以，一旦某个产业在特区内证明是最具有比较优势或发展前景的，这种经验将容易移植到其他地区。

在此意义上，区域间虹吸效应可以视为对信息外部性的一种补偿。这与中国渐进式改革的精神是一致的。的确，，一个重要的考量就是充分发挥市场机制，让特区内部的经济企业家先行先试，找到最符合中国比较优势的产业或产品，然后再将其成功经验推广到全国其他地方。

，而对所有地区一视同仁。此类政策扭曲了要素在各个产业之间的边际回报，诱导经济企业家将更多资源配置到享有优惠政策的产业上面。，，或者是对国计民生具有重要影响的“战略性新兴产业”。这些行业通常被认为是具有很强的规模经济的，如果选对了方向，国家就会因此获得巨大的竞争优势；但如果选错了方向，国家则会因此遭受很大的损失。

，此类政策的信息要求非常高。一方面，如前所述，产业本身的边界是模糊不清的，而且还会随着经济形势和技术发展而不断演变。但是，，这显然是极其困难的。另一方面，对于中国这样的大国，各个地区之间具有很大的禀赋差异，因而是否存在同时符合各地区比较优势的产业也是非常令人怀疑的。

从政策评估的角度看，此类政策几乎找不到合适的替代性反事实，因而无法科学地评估其真实效果。，故不可能以任何一个地区作为对照组，只能寻找没有实施此产业政策而其他条件都非常类似的其他国家作为替代性反事实；但对于中国这样的大国而言，世界上并不存在这样的国家作为替代性反事实。

，但各地方政府则选择某些产业并对其提供优惠政策。，此类政策只会扭曲要素在每个地区内部各产业之间的要素回报率，进而影响每个地区内部经济企业家的产业选择。

，。因为每个地区不但范围小了很多，而且地区内部的差异性也相对较小。

进一步，此时每个地区可以因地制宜，制定不同的产业政策，故从政策评估的角度看，各个地区可以相互构成替代性反事实，进而比较容易评估政策实施的真实效果。

而现实情况是上述三种基本政策的组合。其中，区域政策的稳定性相对较高，产业政策则频频发生调整。在政策组合中，每种基本政策都会如前所述影响产业发展。不过，。在多数情况下，，结果是政策效果层层加码；但也有时候，，。比如说，，，。

近期的“林张之争”表明，人们对产业政策的作用乃至存废远未达成共识。考虑到产业发展总是与区域发展联系在一起的，笔者从特惠视角提出了一个具有足够包容性的分析框架，将产业政策和区域政策分别定义为政府从产业和区域维度实行的优惠政策，并从企业家精神、决策难度以及可考核性的角度，分别考察了不同政策的实施效果。

按照我们的理论分析和经验观察，笼统地肯定或否定产业政策皆不可取。因为产业政策的绩效与其制定和实施的政府层级密切相关。正如张五常在《中国的经济制度》中所论述的，区域竞争是改革开放以来中国经济取得巨大成就的关键因素，而以招商引资等为代表的产业政策则是地方政府相互竞争的主要手段。借助于中国独特的GDP锦标赛，，因为那些GDP表现相对较好的地区，。与之相比，。一方面，这是因为各地区、各产业差异巨大，进而正确决策的信息要求极高，难度极大。另一方面的原因是，此类政策在本质上缺乏合适的替代性反事实，进而无法对政策制定者进行科学合理的考核。

产业政策对产业发展的影响还与经济发展阶段密切相关。改革开放初期，中国经济发展水平比较低，整个社会的主要矛盾是“人民群众日益增长的物质文化需求与落后的社会生产”之间的矛盾。在这种短缺经济下，“量就是质”，任何东西只要生产出来，就可以卖掉，GDP基本上就是社会福利的“充分统计量”，各级官员在制定产业政策时面临的经济复杂性和技术不确定都比较低，由GDP锦标赛所驱动的招商引资等产业政策往往都能取得很好的效果。但经过近四十年的高速经济增长，人们的收入水平大幅提高，需求层次日益高级化和分散化。此时要制定合理的产业政策就会面临难以克服的信息问题，因为官员已经很难了解市场的真正需求在哪里，也难以对日益复杂的技术前景作出准确的判断。

与产业政策相比，区域政策在概念界定上没有太大争议，在实际效果上也成就非凡。其中的原因是，区域政策（特区政策）通过制造虹吸效应为产业创新提供了巨大动力，同时又不改变要素在不同产业之间的相对回报，进而能够充分发挥市场企业家的产业选择功能。最成功也最典型的例子就是深圳。凭借特区政策，深圳已经从一个名不见经传的小渔村发展成为一个超级大都市，不但孕育了包括华为、腾讯、中兴、大疆、华大基因等在内的超级明星企业，而且深圳作为“世界之窗”也为中国其他地区提供了赖以借鉴的宝贵经验。

总体而言，产业政策会扭曲要素的产业间配置，要求决策者对各产业的发展前景都有准确把握，而决策层级越高，难度越大。区域政策尽管会导致区域间发展不平衡，却不会扭曲要素的产业间配置，故对决策者的信息要求比较低。区域政策和地区层面的产业政策具有较好的替代性反事实，绩效比较容易考核；。区域政策和地方层面的产业政策在政府引导和市场机制之间取得了良好的平衡，对经济发展起到了巨大的推动作用，即便现在也依然如此。，鲜见成功的案例，因此必须再认真深入研究。