【新秀】安永康：比较法视角下的食品安全规制
2023-05-10 14:56:27作者：安永康
爱尔兰都柏林大学
法学博士
众所周知，民以食为天，食以安为先。食品安全是关乎人类社会正常运转的一个根本性话题。然而，在食品生产加工技术迅猛发展、食品供应链日益全球化的背景下，食品安全面临着前所未有的挑战。中国，作为世界上的最大的一个经济体，正在饱受食品安全规制不力的困扰。虽然很多学者已经对此有所著述，但有关中国食品安全规制体系的系统化研究仍为鲜见。本研究致力于在一定程度上填补这一空缺，通过与英国和德国的食品安全规制体系进行比较，去解决一个最为基础的问题，即在中国社会中，谁在承担着食品安全规制职能，他们又在如何进行着实践。
本研究将食品安全规制体系视为一种控制系统，其有效运作依赖于三方面因素，即制定标准、监督合规与纠正行为。在每个因素项下，本研究从资源视角出发，分析评估当前实践。该思考进路认为各承担规制职能的主体（规制者）因占有和运用特定资源而具有规制能力。这些资源包括居于社会网络节点的地位（nodality，即信息往来的交汇点）、权威（authority，即法定或事实上的权力）、财富（treasure，即可视且可用于交换的钱财）以及狭义的组织资源（organisation，如人力、场所、设备等）。由于资源占有的分散化，规制体系内业已形成多元化的空间。并且由于资源分配的不均，在这种多元空间内存在着复杂的补充与合作关系。
本研究即在上述理论分析框架下对当前食品安全规制体系进行评估与探讨。在梳理中国和英德两国食品安全规制体系发展演进以及当前规制体系运行环境后，本研究分别就三个国家食品安全规制中的标准制定过程、监督合规过程以及规则执行过程一一进行比较。结果表明，中国与英德两国的实践相比较，既存在相似之处，又具有明显差异。而正是这两方面共同构成了中国食品安全规制体系较为“失衡”的特征。
就整个食品安全规制体系而言，规制主体多元化几乎成为一个不争的事实。无论是在多元化特征最为突出的英国，还是相对较为明显的德国，抑或新近发展的中国，在食品安全规制过程中，承担规制职能的主体业已突破传统的政府部门乃至规制机构的范围。在实践中，食品安全规制规则不仅由国家立法设定，也常常体现为标准化组织发布的技术标准（英德两国标准化协会为私人组织），还包含在食品企业及其行业协会制定的行为规范当中。基于这种标准多元化的存在，监督企业是否合规以及纠正不合规行为的主体与机制也相应呈现出多元化。
但由于历史发展轨迹以及现有社会经济环境的影响，这种多元化发展在中国和另外两个国家又呈现出明显的不均衡。在中国，虽然所谓“合作治理”的呼声甚高，但政府系统仍然把持着食品安全规制的重镇，并且倾向于通过立法来设定详细规则，在法律实施过程中偏重于强调违法者为恶而惩罚不法行为。这在除之不尽的食品安全乱象面前，颇有“乱世重典”之道；而所谓“合作治理”的追求，仍是任重而道远。相比之下，多元化治理在英德体现得更为明显，除标准化机构外，行业协会也发挥着不可忽视的作用。同时，政府规制者在法律实施过程中，综合考量被规制者的主客观因素，强调以风险为基础的监督策略，强调以合规为导向的执行机制。以上现象在英国体现尤其明显。如果说英德的多元化规制体系较为完整，那么中国的实践就显得过于“失衡”。
通过全面深入分析中国和英德两国的食品安全规制实践，本研究指出，在政府规制资源日渐紧缺的形势下，规制多元化为提高食品安全规制成效提供了一定的解决之道。英德两国长久的经验积累也为我们如何实践规制多元化提供了宝贵的镜鉴。但不可否认的是，伴随这种规制多元化也形成了更多新的挑战，除各国不同的社会经济背景外，诸如政府与非政府主体的职能界限、非政府主体的正当性、不同主体之间的合作机制等等一系列问题也亟待解决且颇为棘手。虽然他山之石，可以攻玉，但我们所能做的，也必须是在充分了解自我、全面分析他人的前提下，有选择地借鉴，去粗取精，趋利避害。
目录
1.1 Setting the scene
1.2 Literature review
1.2.1 Diagnosis of deficits in government regulation
1.2.2 Advocacy of regulatory plurality
1.3 Methodologies
1.3.1 Identifying some gaps
1.3.2 Bridging the gaps
1.4 Structure of the thesis
2.1 Introduction
2.2 The plurality of regulatory capacities
2.2.1 Government regulation: rationales and defects
2.2.2 Regulation at international level: rationales and deficiency
2.2.3 Regulation by private actors
2.3 A resource-based approach to analysis
2.3.1 Processes of standard-setting
2.3.2 Processes of monitoring compliance
2.3.3 Processes of behaviour-modification
2.4 Conclusion
3.1 Introduction
3.2 The formation of the current government regulation
3.2.1 China
3.2.2 The United Kingdom
3.2.3 Germany
Summary
3.3 The enabling environment for regulatory plurality
3.3.1 Economic background
3.3.2 State failure and state facilitation
3.3.3 Incentives for regulating food businesses
3.3.4 Capacity for regulating food businesses
Summary
3.4 Conclusion
4.1 Introduction
4.2 The current system
4.2.1 China
4.2.2 The UK and Germany
Summary
4.3 Resource-based analysis
4.3.2 Nodality
4.3.2 Authority
4.3.3 Treasure
4.3.4 Organisational resources
Summary
4.4 Tensions and cooperation in processes of standard-setting
4.4.1 Between mandatory and semi-mandatory standards
4.4.2 Between general and detailed standards
4.4.3 Between basic requirements and good practices
Summary
4.5 Conclusion
5.1 Introduction
5.2 The current system
5.2.1 China
5.2.2 The UK and Germany
Summary
5.3 Resource-based analysis
5.3.1 Nodality
5.3.2 Authority
5.3.3 Treasure
5.3.4 Organisational resources
Summary
5.4 Tensions and cooperation in processes of monitoring compliance
5.4.1 Motivations and incentives
5.4.2 The monitoring techniques
5.4.3 Limited cooperation
Summary
5.5 Conclusion
6.1 Introduction
6.2 The current system
6.2.1 China
6.2.2 The UK and Germany
Summary
6.3 Resource-based analysis
6.3.1 Nodality
6.3.2 Authority
6.3.3 Treasure
6.3.4 Organisational resources
Summary
6.4 Approaches to behaviour-modification and cooperation
6.4.1 Enforcement approaches
6.4.2 Limited cooperation
6.5 Conclusion
7.1 The partial food safety regulatory regime in China
7.2 The resource-based approach to analysing regulatory plurality
7.2.1 The conventional understanding
7.2.2 What is the resource-based approach
7.2.3 Assessing the resource-based approach
7.3 Assessing the partial regulatory regime in China
7.3.1 Merits of the partial regime
7.3.2 Gaps in the partial regime
7.3.3 Bridging the gaps
7.4 Issues for further research
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本期编辑：马允
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