朱玉山丨大学治理的社会参与：分析框架、概念界定与评测维度

美国领导了当今世界高等教育发展的潮流，其社会参与型大学治理模式成为了大学治理结构的典范，并逐渐成为世界各国效仿的榜样。[1]社会参与型多元共治模式成为发达国家现代大学治理结构的现实选择[2]，是各国高等教育普及化阶段大学治理模式选择的必然要求，也是我国大学治理结构改革的目标之一。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确指出，建立现代学校制度，推进政校分开、管办分离，“适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系”，大学治理的社会参与成为我国现代大学制度建设的重要内容之一。构建“社会参与”的现代大学治理制度，首先需要厘清大学治理社会参与的内涵与外延，而界定大学治理社会参与的概念，又需要先讨论大学治理社会参与的分析框架。另外，如何衡量和评测大学治理社会参与的程度和质量？本文将对这些问题进行一些探讨。

 “治理”是20世纪90年代以后兴起的概念，治理强调多主体共同参与的多中心管理，“任何组织都存在治理问题”，大学治理是治理理论在大学这一组织中的运用。“大学治理是指大学内外部利益相关者参与学校重大事务决策的结构和过程。[3]大学内部和大学外部都存在多个不同的利益相关主体，大学内部的利益相关主体包括校长、教授、行政人员和学生等，大学外部的利益相关主体包括政府、企业、社会等，因此通常所说的大学治理又可细分为大学内部治理和大学外部治理。“社会”属于大学外部利益相关主体之一，因此我们在讨论大学治理的社会参与时使用的“大学治理”概念，一般指向大学外部治理。大学外部的利益相关主体在不同的分析框架中呈现形式不同，所以在界定大学治理的社会参与之概念前，需要讨论大学治理结构的分析框架，旨在清晰界定“大学治理社会参与”的讨论语境。   

不同学者对大学外部的利益相关群体关注重点的不同，就会形成讨论大学和社会关系的不同分析框架，“社会”作为大学的重要利益相关主体，与大学的关系也就会存在于不同的讨论语境中。伯顿·克拉克关注控制和协调大学的权力，将这种权力分为国家权力、市场权力和学术权力三种类型，三种权力呈现三角协调关系，三角形内部的各个位置代表三种权力不同程度的结合，不同国家或同一国家的不同时期处在不同的位置[4]实质上，伯顿·克拉克提出了一个讨论大学治理问题的政府——市场——大学的分析框架，在这种分析框架中大学治理模式存在政府控制、市场协调和大学自治三种类型。很多研究者在伯顿·克拉克的分析框架基础上，把市场简单地等同于社会，采用政府——社会——大学的分析框架来研究大学治理问题，对此有学者指出“在以往的许多研究中，往往将社会与市场相混淆，将大学与社会的关系等同于大学与市场的关系，造成了逻辑上的混乱[5]。关注大学治理的社会参与要把社会和市场性质上的不同进行理论上的区分，从而在政府——社会——市场——大学的分析框架下进行讨论，市民社会理论提供了这样的理论分析工具。

运用市民社会理论讨论大学相关问题的适切性与大学本身的性质有直接关系。“大学”从行会组织发展而来的特性，决定了大学与生俱来的市民社会组织属性。“市民社会理论”所探讨的关系主体涵盖了大学外部利益相关主体，因此市民社会理论是分析大学与社会关系的适切理论工具，借鉴市民社会理论的分析框架，可以构建出大学与社会关系研究中的大学治理社会参与问题的分析模型。市民社会理论经过不同历史时期理论家们的持续探索得到了不断丰富和发展，其讨论视角的不同形成了不同的市民社会分析框架，即古典市民社会理论的一分结构、现代市民社会理论的二分结构和当代市民社会理论的三分结构，把市场和社会的不同做性质上的区分是当代市民社会理论的贡献。

在古典市民社会理论中，亚里士多德使用的市民社会概念指的是古希腊的城邦社会；；洛克和卢梭等社会契约论者使用的市民社会相对应于自然社会，。[6]在古典市民社会理论中，，属于市民社会的一分结构。在现代市民社会理论中，黑格尔第一次清楚地把国家与社会的不同性质从哲学高度做出了区分，提出现代意义上的市民社会概念，认为“市民社会是绝对精神发展的特殊领域，；[7]马克思运用历史唯物主义方法论，批判了黑格尔的唯心主义国家与社会观念，并把黑格尔颠倒了的国家与社会关系重新颠倒过来，，是调和阶级经济利益矛盾冲突的工具，市民社会是社会经济基础，是社会生产关系的总和，从而建立起了新的国家与社会关系学说。在现代市民社会理论中，。

在当代市民社会理论中，葛兰西反对“经济基础决定上层建筑”的纯粹的经济决定论，认为精神和文化因素在人类历史发展中也有着十分重要的作用，，认为“市民社会是制定和传播意识形态特别是统治阶级意识形态的各种私人的或民间的机构之总称，包括教会、学校、、文化学术团体、工会、政党等”。，使市民社会理论向前推进了一大步。，其中包括私人领域和公共领域，前者指资本主义私人占有制下形成的市场体系，后者指由私人构成的、不受官方干预的公共沟通场所，如团体、俱乐部、沙龙、通讯、出版、新闻、杂志等非官方机构。，。，干脆将市民社会界定为介于经济与国家之间的一个社会领域，、经济社会和市民社会，从而构建了一个三分结构的市民社会分析模型。(见图l)他们认为“市民社会是介于经济与国家之间的一个社会互动领域，主要由私人领域(尤其是家庭)、团体的领域(尤其是自愿性社团)、社会运动以及各种公共交往形式所构成”[11]。柯亨和阿拉托认为，经济社会的运行媒介是货币，，而市民社会主要以商谈伦理和交往理性为媒介。因此，、平等参与和公正公开。   

按照柯亨和阿拉托的三分结构框架的划分，，当属市民社会范畴，是市民社会的实体要素之一。俞可平也指出，市民社会的组成要素是各种非政府和非企业的民间组织，，大学都是属于教育类民间组织。[12]“出于研究目的的需要”，我们把大学从三分框架下的“市民社会”中分离出来并加以聚焦，就形成了研究大学治理问题的四分架构，即政府——市场——社会——大学架构。(见图2)在这样的分析框架中，与大学发生交互关系的结构更加明晰，大学自身的主体角色得以彰显。在当今时代，大学以其人类知识生产场属性，、市场经济和市民社会的中心位置，并与他们三者发生交互性联系，、经济革新发动机和社会公平稳定器的角色。因此，把大学放在这样的分析框架中，就能够明确界定大学外部利益相关者要素，从而使多元主体共同参与下的大学治理问题中的“多元主体”得到突显。在四分框架结构中研究大学治理的社会参与问题，就是研究大学与政府、市场和社会等多对复杂关系中的“大学与社会”关系，就是研究大学与社会关系向度中的一个向度，即社会到大学的参与向度。

，与社会参与密切相关的概念还有公众参与、公民参与和公共参与等。蔡定剑认为，“大约是在20世纪90年代，公众参与的概念和理论开始传人中国，并逐步兴起”，然而国内学者在译介这一概念时对应的词语“五花八门”；“英语中的表述Public或Citizen Participation ,Involvement , Engagement都可译为公众参与”。他还认为，用“公共参与”只强调参与是个公共过程，而没有参与的主体；用“公民参与”显然不能概括参与的主体，参与的不仅是公民，而应是所有的居民。统一用“公众参与”比较准确，也突出了参与的主体是公众，而不是没有“人”的参与。因此，他将公众参与定义为，“在进行立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，由机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为”[13]。根据这一定义可知，公众参与的主体是公众个人或组织，，还包括社会公共事务。

那么公众参与和社会参与两个概念的相关性如何呢？一些学者在进行研究时并没有把公众参与和社会参与加以严格地区分使用。如有的认为，“社会参与是指公民或社会组织参与处理社会公共事务的态度、行动和过程”[14]；有的认为，“社会参与是指社会成员以某种方式参与、干预、、经济生活、社会生活、文化生活以及社区的共同事务，从而影响社会发展的过程”[15]。从他们的定义可以看出，社会参与的主体是社会成员，。从参与的主体和客体来比较公众参与和社会参与这两个概念时可以发现，参与的主体都指向社会成员，包括组成社会的个体成员和社会组织，，而且对“参与”的理解都是一致的，，因此，公众参与和社会参与两个概念有相同的内涵和外延，应该是同义语，可以互换使用。

社会参与(公众参与)是一种现代民主制度，，更强调社会成员对社会公共事务的管理，是参与式民主制度，主张社会成员对公共事务的共同讨论、共同协商和共同决定。近年来国内运用社会参与的概念和理论对立法、公共预算、城市规划、环境保护、公共卫生等领域进行了较多的研究。大学事务属于公共事务范畴，大学治理应属公共治理，大学治理的社会参与应是现代社会发展的必然要求。

近年来，大学是一个典型的利益相关者组织成为了高等教育研究领域的普遍共识，因此利益相关者理论为我们分析前述大学治理社会参与四分框架下的“社会”构成提供了理论依据。国内外学者依据利益相关者理论探讨了大学利益相关者的组成和类型。丹尼斯·盖尔等人认为，美国的大学利益相关者包括高等教育协会、基金会、、相关议会委员会、认证机构、大学系统办公室、州长、州教育委员会、州立法机构、学生、校友、社区成员、董事、高级管理人员、教师和校长。[16]亨利·罗索夫斯基根据利益相关者与大学之间的重要性程度将利益相关者群体划分为最重要群体、重要群体、部分拥有者和次要群体，分别对应于教师、行政主管、学生，董事、校友、捐赠者，政府、银行家，市民、社区、媒体。[17]胡赤弟把大学的利益相关者按层次划分为权威利益相关者、潜在的利益相关者和第三层利益相关者三类，分别对应于教师、学生、出资者、政府，校友、捐赠者、立法机构，市民、媒体、企业界、银行。[18]李福华将大学利益相关者划分为核心利益相关者、重要利益相关者、间接利益相关者和边缘利益相关者四个层次，分别对应于教师、学生、管理人员，校友、财政拨款者，科研经费提供者、产学研合作者、贷款提供者，当地社区、社会公众。[19]李平按与大学的亲疏关系将利益相关者划分为“亲人”、“熟人”、“生人”三个层次，分别对应于教师、学生、管理人员，政府、校友、学生家长、用人单位、办学和科研经费提供者、产学研合作者、贷款提供者，考生家长、当地市民、媒体、企业界、兄弟院校。[20]

对这些研究者提出的不同类型的大学利益相关者进行聚类分析发现，政府——市场——社会——大学四分框架下的大学利益相关者基本包括政府、教师、学生、高级管理人员、银行、企业、校友、捐赠者、市民、社区、媒体、学生家长、协会、基金会等，将这些利益相关者分别纳人到四分范畴中，即可获得利益相关者视角下的大学治理社会参与之“社会”范畴，即除去政府系统(政府)、市场系统(银行、企业等)和大学系统(教师、学生、高级管理人员等)之外的社会系统元素(校友、捐赠者、市民、社区、媒体、学生家长、协会、基金会等)，包括不以获取利润为参与目的的银行、企业等。这些组成要素既包括公民个体，也包括社会组织，他们以独立个体或各种组织形式如董事会、基金会、协会、社团组织、媒体组织等参与到大学治理中。

在充分理解了社会参与的概念基础上，匡定了大学治理的社会参与之“社会”范畴之后，就不难给出其定义，我们可以将大学治理的社会参与之概念界定为：基于政府、市场、大学、社会四分框架下的市民社会中的大学利益相关主体，通过个体或一定的组织形式如董事会(理事会)、学术社团(学会、协会、研究会)、基金会、媒体组织等，介人大学决策、咨询、监督、评价等事务，以使大学达到“善治”状态的行为，这些参与行为包括决策咨询参与、监督问责参与、评估评价参与等。

理解这一概念，需要强调三个方面：第一，大学是社会的一部分，大学事务是社会公共事务，大学治理属于社会公共治理范畴。起源于中世纪的大学，在原初意义上就是社会的组成部分，实行自我治理。民族国家兴起以后，一些国家的大学转变成为国家机构，隶属于政府部门而失去了自治权力；也有一些国家的大学仍然保持较好的社会属性，保留了较多的自治权力。随着现代社会的发展，大学向社会的回归是历史的必然，回归社会的大学自然由社会成员进行公共治理。第二，社会参与是政府、社会、大学共同治理下的社会参与，是对大学事务的共同讨论、共同协商和共同决定，参与的形式包括参与决策、参与咨询、参与监督和参与评价等。第三，社会参与大学治理的目的是使“大学”达到一种“善治”状态，实现大学和社会的自我治理。

在理解大学治理社会参与这一概念时，还有必要对大学治理社会参与和高等教育治理社会参与加以区分。笔者认为二者至少存在三个方面的不同：其一，视角不同，前者是四分框架下的大学视角，强调社会到大学向度的参与行为，后者是四分框架下的政府视角，强调社会到政府向度的参与行为；其二，出发点不同，前者以大学自治为前提，后者以政府统治为语境；其三，目标不同，前者的行为结果是大学善治，后者的行为结果是国家(政府)善治。导致两者概念混淆甚至外延重叠的原因，，而且社会参与民主治理的思想缺失。随着社会的发展，大学向市民社会的回归，大学是典型的利益相关者组织，是典型的多主体共同治理的组织之特征愈加明显，政府的角色渐趋转变为大学重要的利益相关者之一而不是唯一的利益相关者。因此，两个不同概念的细分更加必然。

大学治理的社会参与是认定大学学术水平、评定大学教学质量、确定大学专业标准等非市场行为和体现公平、公正、公开等重要社会价值的考察依据。社会参与思想在当今的所有治理理论中都是重要内容，国内外学者们对城市规划、环境保护、公共卫生等公共事务治理进行了较多的社会参与问题的研究，形成了一些社会参与理论。社会参与大学治理是我国现代大学制度改革过程中的一个重要命题，大学治理属于公共治理范畴，因此借鉴公共治理的社会参与理论来考察大学，笔者认为可以从参与的广度、深度和效度三个维度上来评测社会参与大学治理的程度和质量，这三个维度构成了深人评估和测量大学治理社会参与状况的立体视角。

大学治理社会参与的广度是指社会范畴的大学利益相关主体实际参与大学事务的个体或组织的数量、分布以及参与渠道的种类和数量，反映参与主体的广泛性和参与渠道的多样性。现代西方发达国家大学共同治理的理念下，视大学特别是公立大学为公共机构，市民社会的各类主体都有大学事务的平等参与权，特别是密切相关的利益主体更有相关大学事务的参与治理权。大学治理社会参与的广泛性程度也是其国家民主化程度的反映，国家的民主化程度越高，其大学的社会属性越强，社会成员参与大学治理的广度越大。大学治理社会参与广度的评测，可以通过考察“大学章程”的途径进行文本分析研究，因为“大学章程应穷尽大学治理的所有要素及其关系”，参与大学治理的个体或组织必然会以制度化的条款形式呈现于大学章程中；也可以通过考察大学与社会交往密切的组织——如董事会(理事会)、大学咨询委员会、招生办公室、教学质量评估办公室等途径进行调查访谈研究。

大学治理社会参与的深度是指社会范畴的大学利益相关主体对大学事务决策过程的影响程度。依据美国学者雪莉·阿恩斯坦的“参与阶梯理论”，社会参与的程度分为操纵、训导、告知、咨询、展示、合作、授权和公众控制八个阶梯，对应假参与、表面参与、高层次的表面参与和深度参与四个层次。法国著名学者雅克·谢瓦利埃教授将社会参与的程度划分为“知情”、“咨询”和“协商参与(或共同决定)”三个阶段。笔者认为大学治理社会参与的深度也可以从“知情”、“咨询”和“共同决定”三个层次加以衡量。“知情”是大学向社会范畴的利益相关者主动公开利害相关事项，帮助利害人了解决策的内容，是参与的准备阶段；“咨询”是大学主动倾听社会范畴的利益相关者的意见和建议，使利害人的要求和愿望得以表达，是参与的基础阶段；“共同决定”是大学与其利益相关者就有关事项进行真正的共同讨论、共同协商、共同决策，是参与的高级阶段。三个阶段中利益相关主体对决策过程的影响程度由低到高呈阶梯状分布，后一阶段的参与建立在前一阶段的基础之上。大学治理社会参与深度的评测主要以问卷调查或访谈调查的方式进行。

大学治理社会参与的效度是指社会范畴的大学利益相关主体参与大学事务共同决策产生有效性影响的程度。在大学治理的多主体参与中，社会参与的有效性程度取决于利害事项与社会成员价值目标是否一致，当大学就有关利害事项与利益相关者的价值需求和价值目标一致时，利益相关者的愿望和要求就能得到充分表达，就能促进大学决策结果的科学化；反之，则可能产生冲突，社会参与的有效性降低。尽管大学与利益相关者的共同决策有时可能会因价值冲突而对决策有效性产生影响，但是大学治理的社会参与使利益相关各方都能参与到治理的过程中来，使各种不同利益诉求都能得到表达，产生出大量的战略性决策的价值是不可低估的。   

大学治理社会参与的广度、深度和效度三个分析维度共同构成了衡量社会参与大学治理的三维尺度，三个维度分别对应于参与的形式、过程和结果，因此通过这三个维度及其多个指标的综合考察，可以对大学治理中社会参与的实际水平和质量进行分析和评估。

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本期执行编辑：郭研；责任编辑：王舒