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联合开发区运行机制研究

区域经济评论 2021-02-21 07:41:23



作者简介:苗洁,女,河南省社会科学院农村发展研究所助理研究员(郑州 450002)。

一、引言

   开发区是一种吸引企业投资和入驻的“政策租”,是资本投入不足和市场制度缺失的发展中国家和地区启动经济发展通常采用的一种增量发展形式。开发区建设作为“中国模式”重要组成部分,一直受到世界普遍关注。据科技部和商务部统计,截至2015年底,我国国家级高新区共145家,国家级经开区共219家,边境经济合作区共16个,其中近半数开发区集中在东部地区。但是,随着开发区建设的推进,一些问题逐渐凸显,东部发达地区开发区建设普遍面临发展空间有限、资源环境约束加大、劳动力成本和商务成本偏高等情况,需要通过“腾笼换鸟”实现产业转型升级;东部相对落后地区和中西部欠发达地区开发区建设则普遍存在产业基础差、发展动力不足、体制机制缺乏灵活性等问题,需要实施“开笼引鸟”提升产业发展水平。各地开发区面临的瓶颈制约以及区域间经济水平差异和产业梯度差异成为不同地区联合兴办开发区的背景和动力。到2014年,仅上海、浙江、江苏、安徽4地参与合作共建的园区已逾200个,涉及政府部门、各类园区、企业、机构等近500家。随着中国企业集群式“走出去”步伐加快,特别是“一带一路”战略深入实施,境外联合开发区也正在成为中国与相关国家开展国际产能合作和装备制造合作的重要空间载体与有效平台。截至201511月底,中国政府及企业正在建设的境外经贸合作区达75个。

  作为在一定空间范围内的产业聚集区,联合开发区和一般开发区一样,具有完善的基础设施并享有政府特殊优惠政策,是一个地区参与竞争的重要载体,是展现区域发展实力的标志之一。但是,由于涉及不同行政区域的多个利益主体,联合开发区通常具有“异地共建共管共享”的特征,建立有助于各方实现共赢格局的利益分配机制,探索合理的开发管理机制,是联合开发区建设最重要的前置条件。从长三角、珠三角、京津冀等区域合作实践来看,尽管联合开发区已经成为一种潮流和趋势,但在现实发展中,大部分联合开发区并没有形成成熟有效的合作共建机制,这是联合开发区跨区域共建的最大障碍。因此,加快探索建立利益共享的合作运行机制,是联合开发区无法回避的问题,也是必须解决的难题。

二、文献综述

   联合开发区作为一种新型开发区,在打破行政区划、促进区域一体化和协调发展,加快产业梯度转移和布局优化,促进企业“抱团出海”等方面具有重要意义和作用,也因此越来越受政府部门和学术界的重视与关注。虽然联合开发区已经取得一定的社会实践,但关于联合开发区的理论研究仍处在摸索、起步阶段。国内外学者主要从联合开发区概念、类型、功能效用以及具体单个联合开发区运营等方面进行了探讨和分析。

   关于联合开发区概念取得基本共识。特别是国内外学者用“飞地经济”来解释联合开发区,结合增长极理论、非均衡发展理论、产业转移理论、比较优势理论、共生理论、治理理论等从不同方面界定联合开发区概念和外延(王先锋,2003;张冉、郝斌等,2011;吴素春,2013)。大家普遍认为,联合开发区是异地共建、政策创新、产业转移、利益共享的合作平台和载体,但在治理结构以及具体运营上存在一些异同。

   关于联合开发区类型及其效应研究。波特等国外学者认为产业政策是产业集聚区的重要支撑,政府政策和制度选择关乎开发区运营效果。韦伯和马歇尔提出产业区概念,揭示集聚的规则和效应,扎马斯基和克鲁格曼等定义企业集聚是企业为获取规模经济、地方化经济和城市化经济在空间上的一种集聚。因此,联合开发区内产业集聚的速度和强度、数量和质量决定其发展前景和竞争力。在中国产业转移背景下形成的联合开发区可以分为飞出地投资型、飞入地投资型和两地共投型三种投入类型,属地化管理、派遣管理团队管理、组成管理委员会共同管理等三种管理类型(林夷,2009;汪玉奇、高平,2010)。依据经济发展水平可分为低飞、高飞和平飞型(汪玉奇、高平,2010);依据共建主体不同可分为中央政府主导合作共建、地方政府联合投资共建、地方政府互换资源共建、企业参与国际竞标建设、国内企业与境外企业合作共建等模式(何静、农贵新,2010)。

   此外,较多的文献是关于单个联合开发区的案例研究,以此来为地方经济发展提供建议和参考。如丁胡送(2012)等分析了上海、浙江、江苏和安徽等地联合开发区发展现状以及存在着政府间缺少协调、产业经营成本优势弱化、土地要素制约等问题,并在此基础上提出建议。郭珉媛(2013)指出环渤海区域飞地经济进展缓慢、发展水平较低,长期稳定的合作机制尚未建立,发展方式不成熟。研究的最多最为彻底是针对苏州产业园区,很多学者从发展历史、管理模式、产业根植性以及未来发展前景等方面对其进行了探讨。

   综上所述,关于联合开发区的研究,从研究方法上来看,多以案例研究为主,定性描述较多而定量研究较少;从研究目的上看,多为地方经济发展提供针对性建议,对策缺乏一般适用性;从研究对象上看,多以国内的省间、省内、市内联合开发区为主,而对中国在国外投资兴建的联合开发区研究较少,从研究内容上看,多是分析联合开发区功能和效应,缺乏对运行机理和共建共享机制的研究。鉴于联合开发区发展整体上处于实践摸索阶段,非常有必要深化相关研究,重新审视联合开发区的运行机制。

三、联合开发区运行机制的理论分析

   结合相关研究,可以将联合开发区定义为:地理邻近或社会网络相通的两方及以上主体,基于区域优势要素和经济发展需要,打破行政区划界限,通过跨区域的合作开发,促进特定产业在定向转移中集聚,从而实现优势互补、互利共赢的特殊经济区域。联合开发区本质上是一个利益形成和共享的空间载体和组织(陈建军、梁佳,2012),其运行机制主要包括收益创造以及收益共享两个方面。

1.收益创造

  联合开发区在原有城市和行政体制之外,利用政府优惠政策和完善基础设施促成企业向区内集聚,其收益创造实现路径主要包括制度创新、优势互补、产业集聚几方面。

  制度创新。联合开发区是制度设计和体制机制创新的空间,合作方各行政主体提供优惠的税收政策、财政补贴或奖励政策以及搭建各类公共服务平台,吸引特定企业迁入和迁出,促进多区域产业升级,提升整体竞争力和效益。通过合作还可以提高筛选引进项目的工作效率,降低联合开发区招商引资成本。而企业的市场化经营行为则使联合开发区的制度创新转化为现实收益。

优势互补。虽然转移到联合开发区的产业或者企业一般是迁出地已经处于或者即将处于比较劣势的产业,但是对承接的东道主来说,可能正是其具有或即将形成比较优势的产业。联合开发区提供的基础设施和优惠政策让合作各方比较优势得以充分发挥,产业资本、先进技术和管理经验、数量充足和高质量劳动力等资源要素在更大范围内得到优化配置,流动性和利用效率大幅提高,从而促使比较优势转化为现实优势。

   产业集聚。由于制度创新的效应是递减的,政府提供的优惠政策也因其他开发区的竞争而不断耗散,所以必须加快产业集聚速度。联合开发区作为新型区域合作模式,其承担的产业转移并非是低端、零散的产业转移,而是具有明确准入标准并且逐渐倾向于整体产业链转移的合作形式,这样更容易在短期内形成产业集群和集聚效应,进而带来市场结构效应、劳动力池效应和创新溢出效应,增进开发区的整体经济效益。

   上述联合开发区创造的收益中超出一般开发区平均收益部分可视为联合开发区的创新型收益。

2.收益共享

 联合开发区收益共享机制是按照事先协定在东道主和进入方之间进行合理分配,最终实现利益共享和合作共赢,是联合开发区持续发展关键所在。而区内企业因为获得了联合开发区带来的运营成本节约和个体利益增进,不再参与联合开发区合作产生的整体收益分配。共建方根据合作主体的不同,可以是政府、园区、企业三方的多种组合,比如企业之间、园区之间、政府之间、企业和园区以及企业(园区)和政府之间,其共享的收益一般包括地区产出、投资收益、财政税收、土地和厂房租金、招商奖励和补贴、向入园企业提供配套服务的收入等。利益分配机制设计主要包括分配依据、分配对象、分配计算方法等主要要素。由于共建方都是直接利益相关者,因此,为协调各方利益一般会引入第三方中立机构,来进行科学的咨询、规划和评估等工作,从而满足各方诉求。

3.功能效应

  联合开发区可以提高资源配置效率和优化区域空间结构,具有产业转移和升级的示范效应以及跨地区合作共赢效应等。

  高资源要素配置效率,促进区域协调发展。联合开发区发挥政府与市场双重作用,打破行政分割和破除地方保护主义,将“行政区经济”转变为“经济区经济”,将地方政府“个体理性”转变为“集体理性”,有效破解囚徒困境,促进资源要素自由流动与优化配置。通过构建跨地区产业发展网络和要素流动网络,实现地区间优势互补、利益共享和分工协作,进而推动区域经济一体化和区域协调发展。

   优化区域空间结构,形成创新高地。联合开发区通过注入先进的要素资源、改革经验、开发理念、管理模式,打破相关地区相对固化的传统产业支撑结构,形成社会经济发展新格局和新空间,并能通过溢出效应和示范效应带动周边地区发展。同时,也为产业迁出地产业转型升级腾出空间,通过腾笼换鸟、吐故纳新推动产业结构迈向中高端水平。联合开发区形成的产业集群成为区域经济新的增长极,规模效应降低了交易成本和信息获得成本,区内企业间相互交流形成学习创新网络,有利于增强企业创新能力和区域创新水平。

四、联合开发区运行机制的实践探索

   中国·新加坡苏州工业园区是跨区域合作共建联合开发区的典型代表,在其带动示范下,进入新世纪以来,基于区域协调发展和区域一体化需要,江苏、浙江、上海、安徽等长三角地区和广东等珠三角地区,率先掀起了跨市、跨省共建联合开发区的热潮。同时,随着中国企业“走出去”不断升温,直接推动了境外共建合作区政策的出台,商务部于2006年发布了《境外中国经济贸易合作区的基本要求和申办程序》,一批境外联合开发区兴起。作为产业转移和区域合作的重要载体,联合开发区共建方不仅要解决资源、技术的共享问题,更要探索适当的合作机制,包括利益分配方式、开发管理形式,促进开发区健康可持续发展。

1.开发管理机制

  共建共管是联合开发区的基本特征,多数联合开发区按照“政府推进、企业运作”的原则进行建设,但在具体的操作中,由于合作方职能划分、参与程度不同,共建共管机制和形式也会有所不同。

    从职能划分来看:一种是不对开发和管理职能进行明确划分,合作方共同对联合开发区进行规划、开发、招商、基础设施建设和社会事务管理等。比如合肥高新区柏堰科技园、上海漕河泾新兴技术开发区海宁分区、东莞(韶关)产业转移工业园等。另一种是明确各方职能划分,将开发和管理严格区分。比如苏州工业园区,中新双方共同开发,但中方全权负责管理;还有郎溪(中国)经都产业园,在三个合作方中,安徽郎溪县政府负责行政管理及审批,浙江海宁经编产业园负责产业支撑,包括产业转移、服务平台以及产业链拓展,鸿翔控股集团负责投资开发,包括土地平整、规划设计、技术研发、基础设施建设及招商引资等。

   从主导地位来看:一种是以联合开发区所在地相关方作为建设管理主角,这种方式开发性导向比较强,更注重开发速度,短期内能够调动各方积极性,开发区起步比较快,但是由于进入方处于相对弱势地位,对管理介入不深而缺乏长期合作准备,在获取短期收益后可能态度消极,可持续性不强。典型案例为苏州工业园区等。还有一种是以联合开发区进入方为主导的合作机制。进入方有成熟的经验和较强的掌控力,更容易拓展产业链和促发集聚效应,高对外开放度有利于促进长期合作,长效利益分配机制能够调动各方积极性。

   从合作形式来看:一是股份合作模式。合作共建方共同出资建设开发区,或者组建新的合资公司进行开发管理。对资金实力有一定要求,运作相对规范,江苏、上海、广东等发达地区的联合开发区主要采用这种方式。二是飞地模式。“飞入方”提供土地交由“飞出方”独立运行,双方共同约定权利义务、产业方向、运营期限、利益分配等,到期后开发区一般交由“飞入地”接管或者双方重新协商利益分配标准。由于两地经济发展存在落差,飞地模式具有较强的援建性质。比如广东顺德清远(英德)经济合作区和淄山工业园。三是“总部+生产基地”模式。在产业转移过程中,联合开发区产业转出方引导企业在转入地建立生产基地和科研成果转化基地,入驻企业的总部、研发、营销等仍保留在当地,一定程度上避免了迁出地的产业空心化和利益流失,也有利于两地形成合理的区域产业分工。

2.利益分配机制

  按股份分成。共建方按照持股数对相关收益进行分成。比如尼日利亚莱基自贸区、中国·埃及苏伊士经贸合作区、苏通科技产业园、上海市北高新(南通)科技城、上海外高桥(启东)工业区等。当然,不是所有的股份合作模式都会按股份分成。

   按比例分成。这也是较为常见的利益分配方式,按比例分成又分三种情况:一是长期按一定比例进行分配,如广东顺德清远(英德)经济合作区就是在25年内对园区收益实行五五分成;二是分期按不同比例进行分配,比如淄山工业园前10年收益分配比例是64,后40年分配比例为55;三是按比例分成后再返还,比如深汕特别合作区,深圳市、汕尾市和合作区按2.52.55的比例分成,在20112020年间,前五年两市将收益分成全部返还园区,后五年则将各自分成的一半返还园区。

   收益暂不分配。在一定合作期限内,共建方对园区创造的收益包括财政收入、税收留成、经营收益等暂时不进行分配,这些收益全部留在园区用于基础设施建设、土地开发等,若干年后再按比例分配收益。江苏省南北共建开发区大部分都是采用这种机制,如苏宿工业园、江阴靖江开发区等。

   一方不参与分配。共建方共同出资,一方却不参与利益分配,这种形式不太常见,通常是在市内合作,跨区域范围比较小,主要目的是在政府统筹下进行产业转移,以提升该区域整体发展水平。比如中山火炬开发区与南头镇合作开发工业园区,火炬开发区不参与园区利益分配,只汇总园区相关数据用于开发区的考核。

   值得注意的是,在GDP核算和税收分成方面,由于我国经济指标是按属地统计,跨区域分解和转移比较困难,需要进一步探索更加科学合理的跨区域合作政府的绩效考核办法,提高政府在联合开发区建设中的积极性,充分发挥其推动和协调作用。

五、结 语

   作为跨区域共建共管共享的平台和载体,联合开发区在加强区域交流合作、促进区域一体化和协调发展过程中发挥着重要作用。联合开发区共建方不仅要解决资源、技术的共享问题,通过制度创新、比较优势、产业集聚等途径实现开发区收益创造,还需要统筹考虑关乎其长远运营的收益共享机制和开发管理机制。在具体实践上,共建方应充分考虑自身发展条件及战略需求,协商确定合理的职责划分、主导地位、合作形式、利益分配方式,在各方政府的支持下,通过市场化运作,以企业为主体,以合作共赢为目的,以开发区为载体和平台,充分发挥各方的比较优势和积极性,高规格规划、全方位合作,建设区域合作新机制和新平台。从发展趋势来看,随着实践的深入,开发开放兼顾型成为联合开发区的主要合作方向,其优势在于更加注重平衡各方短期和长期利益,提高启动能力和持续合作可能性。此外,联合开发区还可以通过“一区多园”或者“一园多区”等多种空间分布和运营方式,促进单一工业化的开发区向多功能新城区发展,或者采用双方建立合作开发基金对第三方(国)进行投资的方式,利用第三方(国)的地缘优势,实现投资战略协同,甚至还可以利用“互联网+”建立网上虚拟联合开发区等新形式,通过信息、项目、技术、经验等资源的共享,实现联动发展,更有效地促进产业转移、产业集聚、产业升级和跨地区合作。


本文节选自《区域经济评论》2016年第6期。(整理:陈萍)



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