【思享】王小钢译：自然的地位？财产权利，财产规则及环境管护
2023-05-10 14:56:27您喜欢这篇文章吗？请滑到文末给我们点赞留言吧！
译者：王小钢，吉林大学法学院教授，法学博士，我所2001级硕士生。王雪麟，，法学硕士。
本篇译文载于《法理学论丛(第九卷)》，法律出版社2016年版，翻译自Christopher Rodgers, “Nature’s Place? Property Rights, Property Rules and Environmental Stewardship”, The Cambridge Law Journal, Vol. 68, Part 3, (November, 2009)。为方便编辑，已省略相关注释。已获作者授权，转载请联系作者授权、并注明来源。
全文一共15012字，阅读时间约18分钟
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导言
在对自然（“无主的”环境）进行保护方面，财产规则所扮演的角色引发出了一系列有趣的问题。“财产”（property）是一个旨在实现一系列不同社会功能和法律功能的弹性概念。它可以包含与物或者土地的所有权相联系的法律结构（就财产规则来说），也可以指称对财产的正当资格的抽象来源。然而，现代学者强调，“财产”并不是一种事物，而是某人拥有某个事物的一种关系，并且将财产的角色强调成用于对诸如土地这样的物质资源的使用进行分配的一种机制。譬如说，沃尔德伦（Waldron）主张，财产规则可以被合理界定为一种用于解决资源使用和资源控制冲突的社会性规则。就这点而言，现代学者不仅界定了某人主张其拥有土地等资源的权力关系，而且界定了他与其他对该一资源主张权利（或者希望对其进行利用或行使权利）的主体之间的关系。就土地而言，这种解释要求我们去思考，法律所认可的抽象的财产“权利束”将会如何反过来去界定、分配和体现资源诸多效用中的不同要素（这些效用的要素会聚集到各种权利的“拥有者”身上）。
本文将考察财产制度在保护现存自然资源和促进生物多样性方面所承担的角色，并且思考“环境上的”财产（“environmental”property）这种新分析框架的理论基础。本文认为，对于理解财产权利在环境管制中所承担的角色，财产权利的资源分配模式是很有必要的。环境争议通常是一种关于经济资源使用的争议。对于自然保护法而言，情形就是这样。在自然保护法中，争议通常会涉及土地所有者为了实现最理想的经济目的（例如为了开发或者集约耕作）而产生的要求，与公共机构为了保存野生动物栖息地而对土地用途施加的限制之间的冲突。在这种背景之下，财产权利所承担的角色就是对某一具有争议性的资源的使用进行分配，并且界定资源使用方式据以获得法律允许的条件。
对于环境治理来说，法律如何认可和架构财产权利也是一个很重要的问题。它将会决定关于公共财政资助的自然保护方案的设计，并且型塑制定法对土地使用所施加的法律控制。，。例如，在英国总工业有限公司诉英国自然（AggregateIndustries UK Ltd v. English Nature）一案中，，英国自然关于将一处野生动物栖息地认定为一个具有特殊科学价值的场所（a Site of Special Scientific Interest）的通知限制了土地所有者使用和享受财产的民事权利，因此可能会影响到该公约中的权利。，主要争点往往是国家对土地使用所施加的控制在多大程度上与所追求的公共政策利益是相称的。然而，，主要问题也是资源分配的问题——这是关于谁应当承担自然保护措施的成本的问题，而并不是关于环境管制的可欲性（desirability）或法定权限的问题。真正的问题是环境保护公共政策的实施成本在多大程度上应当由土地使用权利受到限制的个体财产所有者来承担，又在多大程度上应当由公众来承担。
本文使用财产权利的资源分配模式作为分析框架，将特别关注对“环境财产”（environmental property）融贯理论的发展具有十分重要意义的财产权利理论的两个方面：
（1）我们需要以创新和革新的方式来概括界定和支持财产权利的法律规则的特征，亦即反映出环境管制与财产权利之间相互影响的动态性质。这是一个关注财产规则在环境管制中所发挥的功能的问题。
（2）在现代环境立法对私人财产施加了环境管护义务的情况下，我们如何去概括私人财产的性质？它是真正的“私人”财产吗？抑或在国家通过对土地使用施加环境控制来重新分配资源效用要素的情况下，我们是否应当将其归类为“公共”财产或“准公共”财产呢？沃尔德伦将财产关系划分为私人财产、集体财产和共通财产（common property）的分类方法在这方面显得尤其重要。因此，本文将在结论部分考察，在国家根据自然保护立法对土地使用权利进行限制、变更或者重新分配的情况下，我们是否应当承认一种新型的“公共”财产、“准公共”财产或者“准私人”财产。
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“财产”、财产“权利”以及环境管制
解释现代自然保护立法与财产权利理论之间互动关系的融贯法律理论的发展，一直受到围绕英国法中的“财产”和财产“权利”观念而产生的概念上的不确定性的阻碍。基本上，“财产”、“财产权利”和“财产规则”的概念既是多方位的，又是多功能的，这些概念强调财产的所有者与土地以及与这一资源的其他使用者之间关系的不同方面。
当考察“财产”的性质时，法律理论家倾向于将财产权利定位在所有权话语的框架之中，这是可以理解的。因此，财产通常被认为是一个抽象的建构，其特征侧重于被描述为所有权的“附随权利义务”（incidents）存在，以及抽象概念上的“权利”存在——这些权利构成了所有权的不可或缺的组成部分。伴随这种侧重而来的通常是关注财产规则所体现的资格的合法性（或者非合法性）。在奥诺雷（Honore）对财产所有权主要特征的经典分析中可以找到这种进路的具体实例。奥诺雷列举了被他视为所有权的必不可少之标记的十种“权利”（尽管并非这十种权利都需要同时出现）：占有权、使用权、管理权、收益权、处分权、安全权、遗赠和遗传权、无期限性以及用来偿还债务的责任。或者说，“财产”可以被视为以“禁止他人侵害规则”（trespassory rules）为基础，并且被定位在“所有权图谱”（ownership spectrum）之内的不同位置，或者能够作为私有财富的某些部分而被单独分配。例如，哈里斯将财产看作由一系列开放式关系构成的东西，这些关系以禁止他人侵害规则（可能是非刑事规则，也可能是刑事规则）为前提，并受其保护。
这种进路——将财产权视为主要由“一束权利”构成的东西——是西方自由主义财产观念的特征，这种概念强调将排除他人的力量视为所有权的主要标记，并且强调所有者对其主张所有权的土地和个人财产进行有益使用和享受的权利。
仅仅阐述法律在界定财产制度的合法性与否中所充当的角色的理论分析，不可避免地表现出一种相对静止的财产权利观，这种财产权利观没能涵盖财产权利与自然环境之间的动态的、功能上的关系。尤其是，这些理论分析很少谈到法律在型构和控制土地使用权利的行使方式方面所要充当的角色。现代环境管制在型构内在灵活的财产制度方面充当着一个很重要的角色。它具有前瞻性，不仅试图限制土地使用权利的行使，而且试图改变和改造土地使用权利以推进环境管护和改进自然栖息地。若要把握环境法律在保护现存的自然资源中所充当的角色，就需要一种既承认财产权利的动态功能，又承认财产权利与自然环境本身之间的动态关系的理论分析。
众多社会科学家都关注财产权利的经济分配模型，并且倾向于采纳这样一种观点，即不再集中关注土地使用权利的合法性，而是集中关注财产权利所反映出来的权力关系和财产权利作为经济资源要素的效用。换言之，他们认为财产“权利”在获取一连串利益时的主要作用，以及对那些利益所享有的权利被看作是负担者相对权力的一种表现，并伴随着受到国家强制的财产权利的持有者能够通过他人发出特定的反应（通过法律）。根据这个模型，财产权利的功能主要是为内化潜在的环境外部影响提供动力，这种外部影响随着工业和农业生产不断增长的技术潜力而出现（并且在持续发生），导致了环境污染，以及生物多样性的破坏。
经济分配模型假定了一种在财产权利与自然环境之间的动态关系。现代法律学者也将财产权利的功能强调为一种资源分配的工具。与此相结合，现在很多近期关于财产的新经济模型的发展的研究都强调财产权利自身的这种动态性质。这种方法为解释现代环境管理与财产权利之间关系的分析框架的发展提供了相当多的可能。它同样有可能获得在环境立法中加以使用的法律机制的动态功能，来保护和提高现存的自然资源，例如下文中要进一步讨论的1981年《野生动物和乡村法》以及2000年《农村和道路通行权法》中的自然资源。最后，财产权利资源分配模型的使用，为评价寻求调整财产权利的法律和经济手段（例如计划协议、政府出资的保护方案下的奖励支出以及法定的土地管理协议）的效用提供了便利。
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财产权利的范式以及财产的功能性
如果我们考虑到，在获得在一个以所有权论述为基础的理论框架方面，财产制度与环境管理之间动态的相互影响的过程中所固有存在的问题，那么围绕着一个财产权利的资源分配模型来建立一种环境财产的理论就变得越来越有必要了。Calabresi和Melamed，以及Harris提出了两种典型的范式，这两种范式是参考了保护财产权利的法律规则的功能而对财产权利做出的分类。但是，可以认为它们并没有充分地抓住现代环境管理与财产权利之间相互影响的动态本质。
Calabresi和Melamed 将财产权利分成了三组。财产权利所赋予的土地使用的特权能够受到财产规则的保护，它们能够受到责任规则的保护，或者能够授予不可剥夺的权利。如果土地使用的特权只能够通过自愿交易而移转，来将权利交换为一项由持有者来决定或者认可的价格，那么土地使用的特权就受到了一种财产规则的保护。普通法的规则规定了土地使用的权利是由在土地上的永久地产权所赋予，就是一个范例。这些是财产规则，因为国家在决定了谁将作为永久保有不动产的权利的持有者之后，就将对权利的评估留给了所有者与未来的购买者，如果所有者决定出卖的话。另一方面，当某个人通过支付相应的价值而有权去破坏一项财产权利，而这项价值是由国家来决定，而不是由所有者或者未来的购买者来决定时，那么这项权利就反而受到了责任规则的保护。当然，国家自身可以通过例如设计强制性购买的法律或者规则来为公众取得该项权利做好准备。下面要讨论的根据这种环境土地管理合同而决定支付的规则也是财产责任规则，因为国家决定了反过来由土地所有者加入环境管理义务而制定支付的基础。如果法律不允许在自愿的买方和卖方之间进行转让，那么财产权利也许还是不可剥夺的。Calabresi和Melamed认为，依靠这些情况，在大多数案件中一项财产权利将会受到这三种类型法律规则中的一种或者全部的混合保护。
Harris 提出了相似的方法，同样通过参考财产规则在保护财产权利中的履行功能将财产规则进行分类。例如，所以他根据法律规则对一项财产权利进行保护的功能，而将财产权利定位在所有权范围内的不同位置。在环境管理的背景下，财产限制规则、财产独立禁令、财产义务规则以及财产特权规则是最重要的。Harris 将大多数的环境规则描述成财产限制规则，在这些规则当中它们会给所有权的特权和权力施加严厉的限制。因此，如果在自然保护中存在现代环境立法所希望促进的公共利益，那么所有权的使用特权就会因此而受到忽视和限制。但是，本文将试图论证，Harris 的范式并没有充分地抓住环境法在改变为给土地所有者施加积极的管理义务而行使财产权利的方式方面所承担的前瞻性角色。
尽管他们提供了有价值的观点，但是这些范式很少告诉我们现代环境立法与土地使用以及财产权利之间的相互影响。例如，关于环境管理，Calabresi和Melamed的分析并没有得出责任规则与经济手段之间相互作用的途径。当考虑到以生物多样性的保护和增强为目标的环境政策手段是成功还是失败时，这是十分重要的。举例来说，考虑一下根据欧洲共同体的共同农业政策（“CAP”）而提出的环境管理方案。农业产品市场价格的波动可能会降低为交易财产权利而订立的环境协议下的补偿金。对农业环境管理中的补偿的决定与在共同体法律指令下所制定的规则相一致，并且以财产所有者为了交易的权利作为交换，而产生的“放弃的收入”为基础。在法律秩序中制定的责任规则可能根本不会改变，但是它们置于一项被其所有者在管理协议中进行交易的财产权利之上的经济“价值”可能会根本上受到市场的改变，或者作为一种在CAP的补贴制度中发生变化的结果之一。只有采用一种财产权利的动态模型，这些问题才能够得到充分的解决。
类似地，大部分现代环境立法并没有轻易采用Harris的分类法，他将财产权利描述成建立在财产限制规则、财产独立禁令、财产义务规则或者财产特权规则中的一种之上。在Harris规则的层级结构中，财产限制规则被确认为在环境管理的领域内占有支配地位。然而，在实践中，环境立法的影响却稍微有些平淡。不可否认，一些环境立法确实实行了一种单一的财产限制规则。这里的例子可能包括对保护建筑的立法，由于保护建筑的重要地位而没有征得事先同意就阻止了建筑的发展或者改变；以及保护在册的古代历史遗迹的立法，没有得到英国遗产的事先同意就施行了一项单一的工作禁止。而且当然，没有事先计划得到相关公共管理机构的批准就从事新的发展工作，或者对现存的建筑或者房屋的用途进行实质性的改变是不合法的。这些措施的主要重点全部都放在了施加限制之上，这些限制可以作为对财产行使的限制，并且因此与Harris的范式相符合。但是，正如下面要表明的那样，关于自然保护的现代立法的焦点是前瞻性的，并且以改变财产权利行使的途径为目标，因此不能被仅仅描述成单纯地施行财产限制规则。
一种完全不同的方式将会把财产权利分类成几种效用的要素（或者组成部分），它们联结在一起，构成了土地利益的组成要素。根据这种分析，“财产”包括的并不是一束受法律规则保护的抽象权利，而是一束土地基础效用的个体要素的集合。正如Gray表述的那样，由此断定，只要个人所享有的效用权利束出现了增加或者减少的情况，就有可能主张“财产”的交易或者移转已经发生——这种观点与现代环境管理有着很大的关联。在这个意义上，可以看做一项财产权利赋予了一种资源在法律上受到保护的使用权利。此外，现代土地使用规划以及对现存自然资源的立法保护的出现，可以认为导致了一种情形，就是所有者的“财产”在这个意义上，仅仅代表了社会上许可使用土地资源的权力所留下的残余。因此，Gray认为只要法律基于环境保护的利益而对土地使用施加了限制，那么这时的财产就变成了“准公共财产”，在某种意义上，其所代表的资源效用的组成要素部分归私人所有，而部分由国家取得。
在这个意义上，为了追求公共政策的目标，很多环境立法的主要影响都与对财产权利——作为效用的要素——的限制或者重新分配相关。因此，财产权利根本上对用于实施环境政策的法律和经济手段所产生影响的理解是十分重要的。Gray的分析将财产权利作为以土地为基础的效用要素，为环境管理与财产权利之间的相互影响提供了一个更加有前途的分析框架。特别的是，它能够用来考察财产规则的资源分配功能，并且对一方面为了环境保护而对公共资源的使用，与另一方面对土地使用和效用的私有财产权利的限制之间的内在张力进行确认。现代环境管理在决定和形成未来的资源分配方面，以及形成未来的土地管理来增强生物多样性方面都扮演着重要的角色。它不仅仅与决定现存的土地使用资源和权利的本质以及分配有关。因此，“环境财产”的理论也必须要获得现代环境手段的前瞻性的角色，很多环境手段的设计都是为了改变未来的土地使用的实践，来提高和增强生物多样性以及环境质量。
建立在Gray和其他人假定的财产权利的资源分配模型之上，可以提出一种新的环境财产理论，来对直接影响土地使用权利的现代环境立法的两个领域进行考察：保护指定的野生动物栖息地的法律，以及在广阔的乡村推行环境管理的补充性措施。这两部环境立法共同的主要特征是以提高生物多样性和野生动物栖息地为目标，逐渐地将重点放在积极的土地管理的创新性义务的施加。在这两个事例中，近期的法律发展也证明了，环境立法与财产权利之间的相互影响要比将财产权利描述为主要包括财产限制规则的分析内容更加精巧、更加动态和多变。
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财产理论以及保护栖息地的法律
以保护野生动物栖息地为目标的自然保护立法政策逐渐将焦点放在了积极主动的法律手段上，这种法律手段能够使法定的保护团体去施加、商议积极的管理义务，以一种具有目的性和战略性的方式来保护栖息地。英格兰和威尔士2000年颁行的《农村和道路通行权法》以及苏格兰2004年颁行的《自然保护法（苏格兰）》中采用的措施就是对这种发展的例证。
为了促进自然保护，使用法律手段来创造出积极的财产管理义务并不是新颖的。例如，伴随着授予计划许可的发展，计划义务和计划协议被普遍利用，来为野生动物场所的保护特征的未来性管理做准备。一个典型的事例就是Cairngorm 山脉索道的发展，计划许可的授予是以要求开发者承担对受保护的野生动物栖息地进行基线监控，并且其后进行年度监控的义务为限制条件，而且设计了对土地的管理设施来避免由这种发展可能导致的滑雪参观者数量的增加对欧洲标准意义上的地面筑巢鸟类种群的干扰。为了获得排水或者综合污染控制的许可而向环境机构提出的申请也能够产生经过商议的解决办法来解决自然保护管理的问题。这些都是能够导致一种带有自然保护的效益，并且产生经过商议之后的结果的规章性批准形成的应用实例。因此它们是在一个反应性的规章性背景中进行操作——当然，为获得保护管理的效益而对计划协议的使用取决于开发者为实施一项影响野生动物栖息地的工程而对计划许可的申请。新颖的是在现代自然保护法律当中，能够使自然的英格兰和其他保护团体采取行动去施加（或者，就管理协议而言，去协商）积极的管理义务，以一种具有目的性和战略性的方式来保护自然栖息地的主动性法律手段的使用。在这里所描述的法律和经济的手段以及接下来的章节都属于这种范畴，并且代表了环境管理当中的一种新型的分离，这种分离主要涉及到财产权利，以及财产权利理论。
在英格兰和威尔士，关于栖息地保护的主要措施被包含在1981年《野生动物和乡村法》的第2部分当中。这就为保护团体对具有特殊科学价值的地点（“SSSIs”）进行通告和保护提供了条件。由于立法干预主要是以保证财产的所有者在保护措施方面的自愿参加为目的，这部1981年的法案主要取决于英国对于所谓的“自愿原则”的自然保护政策中的重点内容。这种方式可追溯到战后初期，以及1947年Huxley委员会关于在英格兰和威尔士自然保护的报告的发布。根据该项报告，在1949年《国家公园和乡村土地使用法案》当中采取了相应的措施，来对具有特殊科学利益的地域进行公布。然而，这部法律避免了任何与财产权利的直接冲突，并且反而其焦点被放在了对与自然保护委员会关于在指定区域内的计划申请进行商议的要求的提出之上。
1981年的《野生动物和乡村法》极大地增强了对土地使用的环境管理，但是依然严格地秉持以自愿原则作为基础。这部1981年的法案通过“购买以放弃”有危害的发展，以防止在被公布为SSSIs的区域中实施破坏土地使用的提案为目的，成为了保护主义哲学的前提。这些条文的潜在假定是指，即使所有者的土地受到了环境上的破坏，财产权利也具有资源使用和开发的绝对权利。因此，在这部1981的法案中所提出的这种法律机制是为了对限制财产权利的直接干预与保证作为公共政策基础上的自愿原则的需要之间的一种难以理解的妥协。这部1981年法案的第28条对土地所有者在一项SSSI中进行活动的权利施加了限制，这些活动作为“可能会破坏”该场所的保护利益的活动（在下文中简称为“OLDs”）在场所通告中被公布出来。1981年的法案要求土地所有者意图实施一项OLD时要通知保护团体，并且在实施之前要与他们进行法定的商议。这部法案具体指定了四个月的商议期间，在期间内由一个犯罪办公室来实施被通知的OLDs，但是商议期间一旦结束，所有者就能够合法地实施这些活动而不需要进行补偿。这些条文并没有在其原来的形式上采用一种符合Harris的范式的财产限制规则。对于该项场所的保护最终将取决于土地所有者在与保护团体的管理协议当中将其自由的财产权利进行交易，或者取决于国务卿来制定一种自然保护指令来保护该场所。部长级指导为管理协议下的补偿支付做好准备——以相当于土地价值损失的大量支出或者以相当于土地所有者按照协议条款而导致每年支付的“放弃的利润”为基础。
2000年的《农村和道路通行权法》通过授权保护团体可以无定限地拒绝对OLDs的操作许可来加强法律的实施，并且以向国务卿进行申诉为条件。尽管这也许会产生完全意义上的财产限制规则，但是关于OLDs的商议条款经过了修订，现在更加强烈地将焦点放在了鼓励土地所有者进行积极的保护管理工作之上。这部2000年的法案提出了一项要求，即当对一项SSSI进行公布时，保护团体应当对关于该场所的管理情况进行陈述，这项陈述包括他们对于土地管理及对其自然特征、植物群以及/或者动物群的保护和增强所持有的观点。在苏格兰，现在所有对SSSI的公布也必须包括“在一项SSSI当中，关于应当如何经营或者增强（该场所）的自然特征，并且对土地的所有者和占有者提供指导的”场所管理的陈述。场所管理陈述中的目的将会为关于申请OLDs的实施许可所做出的决定提供操作上的背景。因此，尽管这些对OLDs进行规制的规则采用了一种财产限制规则的形式，但是它们的重点以及操作上的影响往往将会指向在场所管理陈述中所确认的，对于提高和改善该场所的保护状态确有必要的积极管理目标的实现。如果确有必要的话，为了保护SSSI中的自然保护利益，可以提出一项土地所有者将财产权利进行交易的管理协议。但是，这种做法只有在受到限制的情形下才是强制性的——例如，由自然的英格兰所授予的操作许可，但是之后就被撤销或者修订。在苏格兰，类似的关于SSSIs的条文规定在2004年《自然保护法（苏格兰）》当中，尽管苏格兰自然遗产必须要比在英格兰以及威尔士提供一份包含情形更为广泛的管理协议。这些都包括拒绝为一项OLD授予操作许可的案例。
如果该场所还是一项欧洲保护区，且形成了Natura 2000自然保护区网络中的一部分，并且是根据1994年颁布的《环保法规（自然栖息地等等）》而进行设计的，那么将会对土地使用施加更加严格的控制。尽管在1981年的法案中已经形成了对欧洲保护区的法律控制，但是保护团体对OLDs操作许可的授予权力要比如果该场所仅仅是一项SSSI时受到更多的限制。他们必须对任何一项请求操作许可的提案进行环境评价，并且只有在符合被提出的活动将不会给该场所的保护状态带来不利影响的情况下，才可以授予许可。他们有权力在欧洲的场所内制定条例，来防止对野生动物的杀害或者干扰，并且防止任何对植物、土壤或者该项场所的其他特征的扰乱。如果一项OLD 未经其允许就进行实施，它们也可以诉诸地方法官来命令其恢复。除了这些额外的权力之外，关于SSSIs的案例依然保持着将管理协议作为为保护欧洲保护区而构建土地使用控制的主要机制。甚至，1994年颁布的法规明确地设想出为在欧洲保护区中栖息地的修复和改善而对管理协议的使用。
仅仅将这些规定描述成财产限制规则的分析在效用上受到了限制。它将会通过一项场所通告来获得对土地使用施加的限制，但是却没有认识到法律主要的功能是鼓励土地所有者进行积极的保护管理。因此，在一项SSSI中禁止OLDs的实施，是财产限制规则的一种混合形式。它对所有者的土地使用权利实行了限制，但是它具有前瞻性并且主要是为了鼓励积极的保护管理——还包括，如果有必要，根据财产权利的所有者与保护团体达成的管理协议，所有者的财产权利在一次经济交换中被交易出去，以便提供未来的符合该项SSSI或者欧洲保护区生态需要的保护管理。它同样是一种灵活的财产规则。保护团体可以更改场所通告来改变OLDs的目录，并且通过这样做，能够进一步改变所有者的财产权利——例如，反映为了保持或者改善在SSSI中受到保护的生态系统的保护状态，随着时间的推移而改变所需要的管理的性质。因此，与Harris经典范式中所代表的那些财产限制规则相比，它是一种更为复杂和混合的财产限制规则。
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推进积极的管护
自从1981年《野生动物和乡村法》的颁行，支撑自然保护立法的更加宽泛的公共政策的规则也发生了显著的变化。引入了很多新型的和创造性的法律以及经济手段，来促使土地所有者对野生动物栖息地实施积极的管理，并且防止由持续性的疏忽而造成的损害。这些都对2000年颁布的《农村和道路通行权法》对OLDs的限制性规则产生的变化进行了补充。正如后者而言，许多新型的财产规则并不能够轻易地被容纳在现存的财产权利的范式当中。在大多数案例中它们根本不属于财产限制规则，而且可以被更适当地被理解成一种新型的财产规则——财产管理规则。
2000年的《农村和道路通行权法》为保护团体制定管理方案引入了新的权力，这些管理方案包括了为野生动物场所的修复和保护而施加的积极的管理义务。就算一项管理方案并没有得到支持，它们也能够发布一份管理通知，强制土地所有者采取积极的行动来管理该场所以及保护其利益。这部2000年的法案关于推行强制性的积极管理义务的权力的提出，很可能是在这一领域的环境管理当中方式发生变化的最清晰的实例，并且对财产权利产生了明显的影响。但是，这些权力仍然严格地被定位在自愿原则当中，根据这一原则只有在自然的英格兰认为它们不能达成一项与方案相符合的，且具有关于对SSSIs的管理进行保障的合理条款的管理协议的情形下，才可以做出这种管理通知。类似的权力还规定在苏格兰2004年颁行的《自然保护法（苏格兰）》当中，该项法案现在授予苏格兰的部长以权力，接受苏格兰自然遗产的申请，同时对属于SSSI的土地以及与SSSI“邻近”的土地施加积极的管理义务来制定土地管理的指令。但是，苏格兰的条文中同样保持了与自愿原则的联系，条文中规定只有在一项管理协议被提出和拒绝之后，也就是土地所有者违背了既有的协议，或者不能查出该场所的所有者或占有者的情况下，苏格兰自然遗产才能够为了土地管理的秩序而提出提案。
从上文中我们看到，如果根据与场所所有者之间管理协议的条款是确有必要的，那么对在SSSI中的OLDs进行限制的财产责任规则就要受到以实现经过双方同意的协议为目的的限制。这种由2000年的法案所制定出来的变化，已经得到了在SSSIs中管理协议规则变化的补充，这种规则变化现在要求作为对公共出资的回报，应当提供积极的保护管理。2000年的法案通过授予自然的英格兰以一种拒绝OLDs的操作许可的无限权力，改变了操作许可与管理协议之间协商的权力平衡。它同样充分地论证了法律不再以土地所有者拥有不受限制的土地使用权利，并且其权利的行使与环境破坏并无关系的假设作为前提条件，因此还论证了能够在一次经济交换中进行交易的财产权利现在要受到更多的限制。
2001年颁布了对管理协议的新的财政指导，对关于欧洲保护区以及SSSI的土地协议的支付进行计算的方式作出了根本性的改变。根据修订之后的指导方针，制定的支付现在是用于在SSSIs以及欧洲保护区实施的积极的保护工作，而并不用于不能实施OLDs的土地所有者通过协议“购买以放弃”的那些被放弃的利润。根据2001年的指导方针，在SSSIs中的管理协议的使用，逐渐将焦点放在了为恢复和改善自然栖息地而施加的积极的土地管理上，而不是放在仅仅是为了保护现状而对土地使用施加的限制之上。在英格兰和威尔士，主要的栖息地保护方案都是以一种新产生的“积极的”管理协议为基础，这些管理协议为了环境的改善和栖息地的重建，代表性地为土地管理施加了义务，并伴随着为保护效益的资本运作的奖励支付，例如提供传统的树篱和干砌墙，重新建立山地石南花的栖息地或者湿地。在英格兰，这种发展通过自然的英格兰执行的《野生动物改进计划》（“WES”）作为典型。根据像WES这样的方案的管理协议的使用，在战略上指向了在SSSIs中对特殊栖息地进行修复的目标。此外。经验主义的研究逐渐表明，对于OLDs的法定商议条款，其本质上是一种反应机制，现在极少地被土地所有者进行使用，并且很少导致为保护SSSI栖息地的管理协议的达成。
在SSSIs中支撑管理协议的规则当中，产生变化的重点还反映在广阔的乡村中的管理协议的条款上。将会吸引奖励支付的环境土地管理方案受到了欧洲共同体《农村发展方案》规则的支配。与此相比，根据2003年CAP的改革，大部分支持农民的直接支付都被包含在《单一农场补贴》的方案之中，从产品中“被分离”并且受制于“交叉承诺”，也就是支付是以以环境保护和动物福利为目标的基础性土地管理规定的出现为条件的环境受限制性。尽管农田生物多样性的改善与增强是为了栖息地的完善或者恢复而提供奖励支付的《农村发展规则》所提出的农业环境方案中的一项内容，但是在一般条款当中，正如其现在所存在的那样，交叉承诺措施是以保护农村环境作为目标。然而，为了有资格获得环境管理的支付，农民们必须要使农地的状况超过所要求的“良好农业实践”。也就是说，土地所有者将会被期待承担为达到一个良好农业实践的参考水平而作出的，反映在财产权利中的环境承诺的成本。CAP的改革试图将欧洲共同体的环境法律中的污染者负担原则运用在农业层面。对于为了CAP而通过法律秩序对财产权利当中的环境管理标准进行的专门性混合，代表一种对早期的英国立法，例如1981年《野生动物和乡村法》的支持的观念的转换。因此，它同样对2000年《农村和道路通行权法》以及2004年《自然保护法(苏格兰)》，以及以上所讨论的法案所制定的保护栖息地法律的变化进行了补充。
这些规则现在支持了在英格兰的主要农业环境方案——《环境管理方案》——采用了一种“完全农场”方式，并且以一种“公共商品模型”作为基础，由国家来购买获得积极的保护管理。在一项管理协议当中，为环境土地管理的支付要根据三种可任选的要素之一而制定：初级管理（“ELS”）、有机农业初级管理（“OELS”）、以及高级农业管理（“HLS”）。进入权取决于申请者根据方案中三种要素的每一种要素对管理承诺所达到的相关方面的分数来决定。例如，根据带有ELS的一项协议，农民必须在他的“协定土地”上采取行动来实施足够的ELS的选择，从而达到其ELS分数的目标，该目标具体来说是其协定土地（非有机）的每公顷要得到30分。农民们对于符合方案的土地每公顷可以获得30英镑，并且对于栖息地的修复工作可以补充的资金支付。根据高级管理协议，支付的制定是以根据许多密切指向保护的计划之一而实施的特殊工作为基础，例如山地石南花的再生。在威尔士，是通过Tir Gofal和Tir Cynnal农业环境方案来追求类似的目标，这些方案以带有为重建栖息地进行的支付、完全农场管理以及为环境效益的资金运作进行的支付的积极保护伦理标准为前提（类似于英格兰的《环境管理方案》）。尽管参加农业环境方案是自愿的，但是它们已经被普遍用于对很多SSSIs和欧洲保护区的保护特征的实现的环境管理当中。
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对环境财产理论的反思
现存的有关财产权利的学术理论，究竟要对环境管理与上文中所概述的财产规则之间，尤其是与那些强加的积极管理义务之间的关系做出多大程度的解释呢？并且我们将如何去描述为了进一步促进自然保护中的公共利益，而施加了积极管理义务的土地的本质？
（一）财产管理义务的分类
无论是否是由法规进行强制，在契约的框架中或者通过为了支持农业的行政性安排而要求积极实施土地管理的法律规则，都不能够圆满地被仅仅归入财产—限制规则的范畴之中。这同样适用于对在一项SSSI中OLDs的实施进行的法律限制，这种法律限制履行了为保护这些场所而防止侵害，以及同时鼓励双方通过合意达成的保护协议的双重任务。所有这些规则的主要焦点都是对符合已经确立的规范性标准的积极土地管理的要求，可以将它们的共同特征描述成一种财产—义务规则。但是，它们并不能与现有的财产权利范式相符合。例如，当Harris对不同种类的财产权利进行分类时，就认识到了财产—责任规则与财产—义务规则之间的差别，但是他将财产—义务规则定位在与所有权的行使无关的，对土地所有者所施加的义务的范畴当中。
可以认为这种环境规则是一种新型的财产规则，它们强制使积极义务作为所有权行使的一种属性。它们并没有限制或者消除财产权利或土地使用的特权，而是对其行使的方式施加了积极的义务。一个土地所有者依然保有在他的土地上采取他所希望的土地使用方式的自由。例如，他可以选择是否要为了一处自然保护区而留出一部分土地，或者（如果是一个农民）可以选择是否使用其土地的一部或者全部来进行集约耕种、饲养奶牛或者家畜。但是，就为农业目的的土地使用而言，现在法律要求他要根据良好农业实践的规范性标准对土地进行管理，并且要遵守适用于他所选择的农业土地使用方式的交叉承诺条件。还可以根据一项农业环境方案或者在SSSIs中可实行的激励性方案之一，向他提供一份带有奖励支付的管理协议，来为恢复或者提高其土地上的栖息地的特征提供积极的管理。
这种新型的环境管理手段以SSSIs中的管理方案和土地管理指令，以及为了实施CAP的法律指令当中的规范性的环境管理标准作为例证，并不是以Harris所理解意义上的财产—义务规则为基础。就Calabresi和Melamed所理解的意义而言，它们都不是财产规则。它们反而被认为是一种新型的财产—管理规则。
如果我们考虑到与将财产权利与环境服务进行交易的经济上的交换，例如在一项SSSI中的管理协议相关的财产—义务规则、财产—责任规则以及新型的财产—管理规则各自的角色以及它们之间的相互作用，那么这些规则之间的对比就会渐渐变得清晰起来。一项财产规则对一种利益的保护，通常显示出其所有者的愿望将会被倾向于缔约的另一方，除非他决定自愿对其控制进行重新分配。财产—管理规则对这种财产规则产生了完全不同的影响。它们的施行是为了实现公众利益的目的——自然保护——而不是去保护就其本身而言的财产所有者的权利。财产管理规则并不是通过由国家占有该项资源（土地）的所有权来实施，而是通过对被许可的资源使用的条款进行控制。例如，对在一项SSSI中实施的OLDs 进行限制，会对国家资源利用的转让要素、以及对这些所有者可以不必获得保护团体的许可而行使的资源利用要素的限制产生影响。在这些条款中可以看出，关于对在一项SSSI中实施的OLDs的限制实际上可以认为是一种财产—管理规则和财产—限制规则的混合形式，因为如果需要对该场所的自然特征进行恢复、增强或者保护，那么场所通知中的土地使用限制可以随时由保护团体进行变更。尽管这种规则施加了对土地使用的限制，但是它的主要任务还是保证对该场所的合理的保护管理。通过施加一种动态和混合的财产限制/管理规则来实现——这种规则是灵活的，容易改变，并且着重通过要求对SSSI的场所管理陈述来实现对该场所的保护管理。
在环境管理当中，财产管理规则的动态角色也可以通过对一种经济上对财产权利的“议价”模型的应用来进行解释。在一种财产权利随后被重新分配的相互依赖的协商之中，例如一项管理协议，如果立法实施了一项财产管理规则，那些财产所有者能够进行谈判和重新分配的权利范围就相应地被缩减。原则上他仍然享有不受约束的财产权利，但是他对于这些权利进行谈判的自由就受到了限制。就一项SSSI而言，它将会受到规则的限制，来防止未得到保护团体的书面许可或者根据管理协议的条款而实施的OLDs。并且如果谈判达成了一项农业环境协议，那么这片土地是否属于一项SSSI，将会受到吸收了良好农业实践规则的土地管理规范性标准的限制，而在这项规范性标准中国家将不会制定可行的奖励性支出。
这种议价模型强调的是财产规则对于市场的运行是基础性的。如果一项市场交易不能进行协商，那么当事人自愿达成的交换条款（例如管理协议）将会取决于这些规则的替代使用。环境管理限制了土地管理的选择，并且减小了净回报，在根本上改变了实际的协商基础——它对一个土地所有者协商一次交易（例如一项管理协议）可利用的替代措施产生了影响，从而削弱了他进行议价的权力，并且随后降低了他对为希望重新分配的权利分配更高价值的条款进行商议的能力。
（二）迈向一种“环境”财产理论？
受到现代自然保护立法规则限制的财产的本质究竟是什么？Waldron将财产关系分为私有财产、集体财产和共通财产，并且将财产主要认定为一种对资源方面（例如土地）的使用权利的分配媒介。财产规则规定了稀有的物质资源是如何被使用的（而且土地在本文中当然是一个典型的例子）。对于这个问题，私人的财产解决办法是将关于资源使用争论的最后决定分配给一个特定的个体（即“所有者”）来做出。
受制于由自然保护立法施行的财产规则的土地不能够被单纯地归于私人所有，因为国家对于其用途的主要方面做出了立法上重新分配的决定。那么，它要如何与Waldron将财产关系分为私有财产、集体财产以及共通财产的分类方法相符合呢？考虑一下1981年《野生动物和乡村法》以及2004年《自然保护法（苏格兰）》对于在SSSIs中土地使用的限制。在这里对土地使用的分配和行使的最终决定取决于争议中的权利是否涉及到被公布为可能会对该场所的保护利益造成损害的措施。在土地使用不涉及被公布的措施的情况下，最终决定依然由所有者做出；但是在措施被认定为可能会对该场所的保护利益造成损害的情况下，就要由国家对其进行重新分配。但是，这种关系不能被归类为一种“集体”财产，因为保护团体自身并没有对资源进行直接使用（例如土地）。它也不是共通财产或者共有财产，因为公众普遍无权使用这片土地，或者甚至没有为授予还是拒绝由土地所有者提出的OLDs操作许可而受到询问的权利。
因此，很难将这种财产关系归类为单独的“私有”或者“公有”——实际上KevinGray的看法十分清晰地说明了，在私有和公有财产关系之间没有清楚的差别（或者说“一刀两断”），但在这两者之间而是存在着一种细微差别或者阶段性变化的集合。然而，私有财产体系的主要属性依然在于将决定一项具体的资源（我们的例子就是土地）将如何被使用的权利分配给一个确定的具体个体（而不是作为一个整体的社会）的事实当中。在1981年《野生动物和乡村法》以及2004年《自然保护法（苏格兰）》当中，很多都将决定土地使用选择的主要责任留给了所有者，并且自身对受保护场所的保护利益“可能造成损害的措施”进行限制，也许将这种受到环境管理的财产描述成“准私有财产”，要比描述成集体财产、共通财产或者准公共财产更为恰当。
7
结论
自从Blackstone被众所周知以来，财产权利的法律体系经历了一条漫长的道路，但是对于财产包括了“个人对总体排除宇宙中其他任何个体的权利之外的，世界上的外在事物主张拥有和行使的单一或者专制的统治。”的格言已经过时。尽管如此，本文还是试图论证为展开一种对于“环境的”财产权利的分析框架——这种分析框架认识到了财产制度在保护和增强生物多样性方面所承担的角色——我们必须根本上重新评估现行的财产权利理论的几个方面。
首先，认识到一种新型的财产规则已经出现，并且推动了自然保护和增强了生物多样性是十分必要的。已经不再可能将财产规则排他性地描述成财产责任规则、财产限制规则或者财产独立规则。像Harris以及Calabresi和Melamed这样的主要理论家提出的分析结论并不能获得在财产制度与现代环境管理之间的动态关系。财产管理规则是一种新型的在推进自然保护方面为促进集体利益而提出的财产规则的范式。这些规则最好被定位在一种财产权利的资源分配模型当中，但是对它们作为一种分配规则的地位和功能的理解需要对财产权利理论的重新评估。
在本文中描述的这种财产管理规则要求，国家不是通过一项例如土地的资源由谁来使用而做出决定——而是通过该项资源如何、何时以及用何种方式被使用来做出决定。在这个意义上受到财产管理规则调整的财产依然是“私有”财产。在一项SSSI的通告中包括了关于对排水系统的禁止，影响了农民X的土地，但并没有阻止他去排干土地的水。而是要求他在这样做之前去咨询保护团体，并且禁止其未得到许可就实施这种可能造成损害的措施。在实践中，大多数案件中保护团体都会允许该土地所有者用一种不会造成环境上的危害的被更改的方式来实施被公布的措施，或者向其提供一份管理协议，来运用一种对该场所的保护状态有益的方式对该场所进行管理。
最后，认识到财产规则在保护和推动生物多样性方面的动态角色是很有必要的。法律已经展开了完全新型的法律机制来对财产管理规则进行应用，并且来执行与自然保护相符合的积极管理规范。如果想要保护和增强生物多样性，法律就必须采用一种允许财产规则随着经济和生态系统的变化而产生改变的前瞻性的立场。对例如在SSSIs中的管理方案以及土地管理指令，以及符合特殊栖息地种类的带有义务的管理协议这样的机制的使用，为促进财产权利的调整和运用的新型法律手段提供了清晰的实例。法律的学术成就也必须认识到了解财产权利与自然环境之间相互影响的一种各学科间的方式的需要。例如，被运用到生物学和农业科学上的经济学，在促进我们对财产管理规则的实施及其在保护生态系统和野生动物栖息地方面的影响发挥了重要的作用。