低碳经济政策多层比较及其研究进展

作者简介：刘海龙，男，北京市发展和改革委员会助理研究员（北京 100031）。张汉飞，男，，硕士生导师（北京 100091）。

低碳经济政策是指政府及相关机构制定或实施的促进低碳经济发展的政策和措施，目的是达到生产方式和生活方式的资源节约、绿色环保、能源利用高效，实现可持续发展。从目前的发展来看，低碳经济政策主要包括直接管制和间接经济手段。直接管制是指政府为控制CO₂排放和能源消耗所制定的法律法规，主要是采用排放限额、用能/排放标准、供电配额等方式。直接管制手段应用较早，但是管理难度大、行政成本高、标准制定复杂困难等因素都限制了它的实用性。间接经济手段包括碳交易机制和碳税。碳交易一般也称为“限额—交易”制度，即政府制定一个行业、部门、地区或国家可能排放的温室气体的总量上限，然后给予或出售给企业有限额规定的许可证且这个排放许可可以在排放者之间相互交易，如果企业排放量超出许可证上限，就必须在公开市场上购买排放配额。

一、低碳经济政策理论层面发展比较分析

根据理论分析的方法和比较的重点，低碳经济政策理论的发展可以从三个层次来进行比较，即高层次的经济学理论分析、宽层次的利弊综合比较分析和深层次的实践分析。

1.经济学理论渊源比较

。“外部性”说明的是一个厂商从事某项经济活动给他人带来利益或损失的现象，而在市场活动中，是指没有得到补偿的额外成本和额外收益。直接管制是政府解决碳排放问题比较原始和直接的手段，其主要缺点是管理难度大、行政成本高、标准制定复杂困难等。。在这篇文章中科斯提出了著名的“科斯定理”：若交易费用为零，无论权利如何界定，都可通过市场交易达到资源最佳配置。即对于公共物品，如果交易成本为零且产权界定明确，那么对于公共物品的使用和分配就可以通过市场作用自动达到帕累托最优。但是在现实中交易成本的存在，即讨价还价、合约订立、违约行为监督及初始产权分配不合理等，使得科斯定理的实际应用性存在争议。碳税内在的经济学理论主要指英国剑桥经济学家庇古于1920年在其代表作《福利经济学》里所提出的“庇古税”理论，。碳税的目的是使企业排放CO₂的个体成本与社会成本一致，从而使CO₂的排放达到合理水平。但是碳税实施所带来的税收扭曲、强制性的执行成本和寻租行为等问题也使碳税饱受诟病。

在经济学理论层次，比较直接管制与间接经济手段的不同主要体现在两点：一是研究角度不同。直接管制从市场失灵的角度出发，指出碳过度排放的主要原因是“外部性”，所以需要政府这位“守夜人”出来干涉；碳交易机制的研究角度是公共物品本身的特性，即公共物品的非排他性与非竞争性，通过界定产权来使其具有私人物品的特性，从而解决公共物品的滥用问题；碳税是企业排放对个人造成损害入手，企业过度使用某种公共物品是因为企业对其造成的损害无须付费，而通过政府税收可以将企业的隐性成本变成显性成本。二是对政府和市场地位的侧重不同。碳交易机制更侧重于市场的作用，政府只需要界定产权，市场可以自动使资源配置达到最优；而碳税和直接管制则更强调政府的作用，企业过度排放CO₂的主要原因就是市场失灵，所以只能通过政府来弥补市场不足。综合来看，碳交易机制与碳税是互补的，其平衡点在于交易成本的大小，如果交易成本很小，碳交易机制在政府界定产权之后就可以在市场的作用自动达到最优配置。如果交易成本高于碳税所带来的税收扭曲和寻租行为等造成的损失，碳税则更具有实用性。此外，如果情况特别复杂，碳交易机制与碳税都无法顺利实施，则直接管制是更为有效的手段。

2.利弊综合比较分析

对于直接管制与间接经济手段效率的分析，一般来说，相比较于直接管制，经济手段在费用效率、技术革新激励和政策实施的执行成本三个方面更有优势，而直接管制最主要的优势是可以直接、有效地控制企业的减排量，并且能够避免间接经济手段引起的碳泄露导致排放过度集中部分地区的问题。对于碳交易机制与碳税的利弊分析，从费用效率来讲，假设不考虑交易成本，并且信息量充足，碳交易机制与碳税是等价的。但是在实际操作中，由于交易成本和信息量不足等问题，碳交易机制与碳税是不可能等价的，而且由于碳交易机制初期分配的不均衡性也会导致其与碳税在分配方面的不同。碳交易机制与碳税在信号传递、环境保护效果、。

在利弊综合比较层次，直接管制的主要优势是执行简单、对碳排放量控制严格、实施效果明显，而间接经济手段则费用效率高、有助于激励企业进行技术创新、执行成本较低。间接经济手段比直接管制具有更高的技术要求，同时由于各种不确定性的存在导致其难以控制，所以正如鲍默尔和奥茨所主张的，要把直接管制和间接经济手段搭配起来混合使用，既实现费用效率又避免出现大的动荡，达到整体效果最优；碳税与碳交易机制的利弊比较则相对复杂，其适用情况要具体分析，综合考虑6个方面，即：环境质量需要控制的严格程度，主导产业类型，企业类型（大型国企、小企业、混合型），市场开放程度，制度运行环境（政策制定和运行的技术水平）和经济发展水平。

二、低碳经济手段实践层面发展比较分析

1.主要国家低碳经济政策实施情况

丹麦：丹麦是第一个征收碳税的国家，其目的是刺激能源替代。征收对象包括汽油、天然气和生物燃料以外的所有CO₂排放。税基是燃料燃烧时所排放的CO₂量。1996年的税改使CO₂的税基扩大到供暖用能源。欧盟：EU-ETS制度始于2005年，是目前世界最大的碳排放交易市场。根据这个制度，每一年所有的企业有一个总的碳排放量，在这个总的碳排放量限额内，企业之间可以互相买卖配额，年底结算，超出配额部分企业要补买配额，而多余的配额企业可以储存起来或者用于出售。配额在2013年以前是政府免费分配的，但是在2013年以后大约有50%的配额用于拍卖，2020年其比例将达到60%。欧盟预期其总的碳排放量是要不断减小的，目标是在2020年的总排放量要比2005年低21%。瑞士：瑞士的碳税是从1991年引入的，对每一单位CO₂征收固定税额。但是瑞士在2005年又引入了欧盟的ETS。澳大利亚：澳大利亚的碳交易机制始于2012年，这是一个从固定价格过渡到自由价格的两阶段政策。从2012年到2015年，企业要以每吨CO₂23澳元的价格购买配额，并且这个价格每年要上涨2.5%。这第一阶段与碳税类似。从2015年开始，固定价格开始转向全面浮动价格，但是总的排放额是限定的。第二阶段与碳交易机制类似。美国：美国于2006年在科罗拉多州圆石市首次试行碳税。2009年美国开始了“区域温室气体减排行动（RGGI）”，作为其首次的比较正式的减排计划，2013年7月又对这个计划进行了修正和完善。

2.实施效果比较

从人均碳排放数据来看，丹麦人均碳排放量在1971—1996年间并无明显变化，但是从1996年以后其人均碳排放量开始显著下降，原因是1996年碳税税基的扩大。瑞士在1991—2005年间虽然实行了碳税，但是效果并不显著，而在2005年引入欧盟的碳交易机制后，其人均碳排放量有明显的下降。欧盟在2005年开始碳交易机制后，其人均碳排放下降趋势明显，美国在2006年之后和2009年之后也有下降，澳大利亚总体趋势上升。碳交易机制与碳税都具有很好的减排刺激作用。碳交易机制实施效果迅速明显，但是由于其设计框架比较单一，比较适合市场制度比较完善的发达国家，而碳税由于其设计的复杂性，要求一个较长的时间来不断调整使其适合该地区，但是碳税的适用性有比较大的弹性，在发达国家和发展中国家都可以使用。中国的人均碳排放呈总体上升的趋势，并且是随着中国人口的不断上升为基础，这就说明了中国促进低碳生活方式传播，加强低碳社会建设的紧迫性，要根据中国的具体情况采用低碳经济手段，把握好合理性和速效性。从单位GDP碳排放数据来看，除了美国和中国，整体来看各国的单位GDP碳排放全部在20世纪80年代左右下降的，这与第三次科技革命的兴起有关，就是以原子能技术、航天技术、电子计算机的应用为代表，还包括人工合成材料、分子生物学和遗传工程等高新技术。美国是第三次科技革命的发源地并且始终保持其“领头羊”的地位，所以其单位GDP碳排放要先于并且快于其他国家的下降幅度，但是丹麦在1996年以后和瑞士在2005年以后，下降幅度都有所加快，其下降的速度几乎与美国持平，说明低碳经济手段对促进低碳经济发展具有重要的推动作用，尤其是丹麦在2006的扩大碳税税基，效果十分明显。中国单位GDP碳排放在1999年到2000年经历了先下降后上升又下降的过程，但是总体来说持平，说明中国GDP的高速增长是与碳排放的高速增长同步的，加快经济转型与升级，是中国目前面临的最为迫切的任务。从可再生能源供给在总能源供给中的占比来看，瑞士可再生能源利用程度较高，并且在1990—2000年、2005—2009年两个阶段可再生能源占比有一定程度的增长。德国和丹麦可再生能源占比初始较低，但始终保持一定程度的上升，其中丹麦在2005年上升幅度较大，而美国和澳大利亚几乎保持不变。中国自2005年以后一直处于下降状态。从能源效率来看，各国的能源效率都是呈平缓上升态势，其中德国和丹麦的能源效率较高。瑞士、美国、澳大利亚起始点相似，但瑞士的增长幅度要快于其他两个国家。中国的可再生能源占比和能源效率都低于其他国家，说明中国经济发展严重不平衡。可再生能源供给占比的大幅度下降恰恰说明中国近年来经济发展严重依赖于高污染、高能源的资源经济模式，中国经济的转型升级已经迫在眉睫。能源效率方面，中国的很多技术都是借鉴于德国，中国的能源效率应该有大幅度的提升，但是其增长速度反而稍低于德国，需要我们反思自己的制度管理和政策手段。

三、结论及建议

结合对国内外学者对低碳经济手段研究的总结和目前国外的实践经验，对低碳经济手段的采用和发展提出几点建议：（1）理论来源层次，结合政府与市场关系，如果该区域是“大政府，小市场”，相对来说，碳税是首要选择；如果是“小政府，大市场”，则碳交易机制是更好的选择。（2）综合比较层次，如果该区域总体市场设施和相关配套制度的完善程度较高，则碳交易机制是比较合适的选择；反之碳税更为适合。（3）从各国的实践经验来看，小国可以根据自己特点选择单一手段，而像中国、美国这样的大国，由于地域面积宽阔，地区发达程度不平衡，民族文化、地区风俗也各具特色，就要根据地方具体情况而定，，地方政府自主设计，以制定出适合地区本身的制度或政策。此外，中国目前的可再生能源利用程度和能源效率十分低下，人均碳排放量的上涨势头也急需压制，所以政策的时效性是我们首先要考虑的，但也不能忽视长效机制的设计，要注重政策的合理搭配与区别设计。

本文节选自《区域经济评论》2017年第1期

（责编 柳阳）