【点击上方“中国农民合作社”一键关注】
发展和规范何者优先，反映了发展农民专业合作社的两种不同取向。不同的发展阶段，可以有不同的路径选择。但是，在当前合作社数量迅速扩张的背景下，必须注重数量规模和质量水平的统一。全面推进合作社规范化建设，有效发挥其组织功能，已成当务之急。
发展中存在的主要问题
自《农民专业合作社法》（以下简称《合作社法》）实施以来，合作社得到了快速发展，涉及产业、参与主体和合作领域逐步拓宽，合作层次和示范效应也得到提升。截至2009年9月底，全国农民专业合作社21.16万家，大约每3个行政村就有1个合作社，特别是一些经济发达地区的合作社数量、组织规模和规范化水平同步推进，呈现出了与现代农业发展良性互动的格局。但从整体看，各地发展不够平衡，一些地方存在重发展轻规范、重数量轻质量的倾向，发展优先策略出现扭曲。
在注册登记上弄虚作假，经营主体不“经营”。由于目前合作社登记时的审查以形式审查为主，缺乏实质性审查程序，在注册登记过程中，个别合作社存在造假现象。特别在《合作社法》实施初期，有些地区单纯追求合作社数量忽视质量，以合作社发展数量的多少评判工作业绩的好坏，甚至下指标、定任务，由此助长了造假现象，出现了少数合作社随意注册登记，但实际上没有真正运作、没有开展经营活动的合作社。
在生产经营上各自为阵，合作组织不“合作”。一些合作社没有体现“合作性”、“互助性”，很少为成员提供生产组织、技术培训、市场营销和资金互助等产前、产中、产后服务。有的合作社发起人或理事长把成员当客户，合作社成为其推销农业生产资料和控制农产品货源的牟利工具，合作社与成员间只有“买断”关系，没有按交易量实行盈余返还。
在内部治理上一股独大，民主管理不“民主”。一些合作社章程的针对性和可操作性不强，民主管理制度不健全，缺乏有效的制度约束。有的合作社没有制定议事规则，很少召集会议，成员的归属感不强。内部治理上企业操纵、能人操纵、资本操纵的现象比较突出，生产经营决策和盈余分配等重大事务由少数人说了算，一般成员没有发言权。尤其是在财务管理上，没有建立起成员账户制度，实行财务公开。
规范发展的辩证分析
是合作社发展的内在要求。强调发展优先、在发展中规范，符合起步阶段合作社从无到有、发展不足的实际。经过快速发展阶段后，对于数量相对庞大、质量良莠不齐的状况，要坚持在发展中逐步规范，以规范促进发展，从而准确地体现《合作社法》的立法意图、体现农民的主体地位，进一步保护和激发农民创办或参与合作社的积极性。
体现了政府的法定职责。合作社的弱质性和外部性特征，决定了其发展过程离不开政府的支持和帮助。随着合作社统一服务功能的逐步增强，它将成为政府资源配置和公共服务的重点。《合作社法》作为一部促进法，把政府的职责定位为“指导、扶持和服务”，体现了政府对合作社这种弱势市场主体的特殊政策。指导，既包括法律政策的宣传、合作理念的普及等宏观层面，也包括制度建立、组织运作等微观层面；扶持，不仅体现在财政、信贷、税收和产业政策等方面对合作社的倾斜，还要逐步把合作社作为承担政府支农项目的重要载体；服务，是建立一个多部门参与、全方位覆盖的支持保障系统，为合作社提供从注册登记、资金融通、技术培训、品牌建设、市场培育到会计辅导、盈余分配等全过程的服务。明确以规范促发展，有利于强化各级政府更好地履行法律赋予的“指导、扶持和服务”职责，进一步形成促进合作社发展的良好外部环境。
有利于搭建有效工作平台。落实以规范促发展的要求，为各级政府履行职责提供了一个重要抓手。通过开展规范化建设活动，可以整合部门力量、形成协同机制、提升工作绩效，解决好影响合作社发展的一些普遍性问题。例如，在合作社的发展规划和产业、区域布局上，可以使合作社发展与产业政策相协调，避免盲目发展、遍地开花；在依法准入上，通过建立有效的沟通协调机制，，严格把好合作社准入关；在政策扶持上，可以产生各部门政策措施的聚集和释放效应，更好地发挥示范带动作用；在日常辅导上，有利于理顺管理体制，明确牵头指导部门和专门工作队伍，扭转一些地方表面上齐抓共管、实际上无人负责的状况；在评价尺度上，可以依托省、市、县等各级平台，针对各地合作社运行管理中存在的突出问题，建立一套内涵丰富、科学有效的评价体系，进行量化考评，使规范化建设目标明确、有的放矢。所有这些，都是促进合作社规范发展的有效工作平台。
体现合作性和竞争力统一
合作社与其他市场主体处于同一起跑线，在激烈的市场竞争中不可能受到特别的眷顾。从国外的发展趋势看，为了弥补合作社交易成本高、效率低下的缺陷，其产权结构和内部治理的公司化倾向比较明显。因此，规范化建设不能受囿于传统合作社模式，在目标上应该兼顾公平和效率，做到体现合作性和提升竞争力的统一。
在成员构成上，既要体现农民主体，又要有利于资源优化配置。随着城乡一体化的推进以及市场在资源配置中基础性作用的进一步发挥，“农民”应更多地体现为职业概念。因此，农民主体不应以户籍身份认定，而取决于其从事农业的职业身份。凡是从事种植业、养殖业和相关服务业的各类人，都可以认定为“农民”。为有利于吸纳优质资源，在成员构成上还应该允许吸收虽与合作社无直接业务关系、但拥有资金、技术并愿意向合作社投资的组织和个人加入。
在治理结构上，既要防止资本操纵，又要有利于提高决策效率。合作社是民办、民管、民受益的自治组织。民主管理是其组织治理的核心所在，无论是组织创设、制度建立，还是生产经营、利益分配等重大事项，都要充分体现民主。特别是对于企业和村集体等牵头领办的合作社，牵头单位可以根据出资额等获取附加表决权。但要保持合作社的独立性，牵头单位不能凌驾于合作社之上，取代民主机制，排斥一般农户成员。同时，考虑到合作社面对千变万化的市场环境，同样需要敏捷的市场反应和高效的决策机制。因此，对于有较大规模、成员异质性明显的合作社来说，成员大会、理事会、理事长和职业经理之间应有比较充分的授权，以降低组织成本、提高决策效率。
在盈余分配上，既要体现合作宗旨，又要防止“搭便车”。要增强合作社的竞争力，既要考虑农户的利益，落实好盈余按交易量返还的规定，也要照顾到资本、技术和市场等稀缺资源拥有者的利益，鼓励以商标、技术和市场等无形资产作价参股的方式出资，这样才能增强合作社对优质资源的吸引力。为完善合作社的经营机制，提高市场竞争力，对理事长、职业经理和有特殊贡献的专门人才可以实行股权激励。
规范化建设的目标
要把合作社建设成引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织，必须围绕规范化管理、标准化生产和品牌化经营，把改善外部环境和增强内生动力有机结合起来，不断提升其参与市场竞争和带动农户的能力。从现阶段看，各地的合作社发展水平不同，但规范化建设的目标取向是一致的，体现在以下几个方面：
健全的法人资格。这是合作社作为完备的市场主体、正常开展经营活动的前提条件。在注册登记上，应具备法定程序和要件，体现所有发起人的意识，保障所有发起人的参与权、决策权。在基本条件上，应具备固定的办公场所和必要的办公设施，并依法单独建账，开设银行基本账户，开展税务登记，自觉接受有关部门的业务指导和监督。
规范的组织制度。这是合作社规范运作的基础和保障。合作社要有规范、适用的组织章程，建立健全成员（代表）大会、理事会、监事会等“三会”制度，以及议事规则、社员培训、生产销售、财务管理、盈余分配、社务公开等各项基本制度，形成“成员（代表）大会决策、理事会执行、监事会监督”的民主管理机制和盈余按“公积金积累、交易量返还和股金分红”的利益分配机制。
紧密的合作关系。这是考察合作社规范化水平的重要尺度，体现了合作社成员集使用者、惠顾者、控制者和所有者身份于一身的组织特性。第一，要有规范的成员出资。为增强合作社的凝聚力和竞争力，章程应规定成员必须有一定的出资，并且出资总额应达到一定规模。第二，要有完善的生产经营组织体系和服务功能，实行产前、产中、产后“三统一”，即统一农业投入品的采购供应，统一质量安全标准和生产技术规程，统一产品品牌、包装和销售。第三，要有健全的会计核算和财务管理制度，成员帐户应完整记录每个成员的出资额、公积金份额和交易量情况，规范开展社务公开。
多元的竞争优势。这是增强合作社凝聚力和竞争力、体现其组织优势的关键所在。一是有规模经营优势，达到一定的成员数量和经营规模，有必要的核心资产且配置合理。二是技术装备优势，有条件开展农业“五新”（农业新品种、新技术、新肥料、新农药、新机具等“五新”科技成果）试验示范，具备产品分级、包装和初加工能力，配备包括冷库、冷藏车等冷链系统在内的仓储、运销设施。三是品牌价值优势，建立标准化生产基地，开展商标注册、“三品”认证和地理标志认定，有自主品牌，对非成员农户有明显的带动作用。
明显的增收效果。这是评价一个合作社价值所在的最终标准。符合规范化要求的合作社必须有较强的盈利能力，每年有一次以上的按交易量盈余返还和股金分红。具体来说，其主导产品价格和成员人均纯收入应该明显高于当地平均水平。在现代农业建设进程中，合作社被赋予了重要角色。能否不负重望，主要取决于合作社发展的规范化水平、合作社自身的竞争优势。在当前合作社发展面临诸多困难和问题的情况下，各级政府的有效作为尤其重要。只有政府的外部推力和合作社的内生动力有机契合，规范化建设才能取得实效，合作社才能步入依法规范发展的轨道。
（作者：黄弘 来源：《中国农民合作社》[2010年第1期] ；作者单位：福建省三明市农业局）
【相关链接】
热门推荐︱第二届 “农合之星” 推介活动报名进行时（图）
请收藏︱报名参加“农合之星”推介活动，优先加入合作社名片（图）
推荐︱国家示范社监测系统入口（图示）
头条︱《全国农业可持续发展规划(2015-2030年)》发布(全文)
✎﹏4013家国家农民合作社示范社名录（完整版）
✎﹏修改《农民专业合作社法》公开征集意见（图）
✎﹏1号文件，我有话说（讨论汇总）
【官方QQ群】434100844
【点击“写评论”或“阅读原文”，立即参与互动】